风险社会视阈下的气象风险预警与防范机制构建

左同连

摘要：中国作为自然灾害最严重的国家之一，每年的气象灾害导致的损失严重。以贝克的风险社会理论为视阈，中国气象风险具有突发性、多变性、不确定性、不平衡性、危害性等特征。当前的气象管理体制存在理念滞后，预警机制不健全，信息发布机制不及时，责任追究机制形式化，法治保障机制不健全的弊端。因此，从强化风险意识、建立预警机制、建立气象风险信息共享机制、气象风险现场处理机制、气象风险信息发布机制、气象风险责任追究机制、气象风险教育机制、气象风险法律保障机制八个方面提出了具体的对策。

Abstract： As one of the countries suffering from most serious natural disasters， China faces serious losses due to meteorological disasters every year. Based on Baker's risk-social theory， China's meteorological risks are characterized by suddenness， variability， uncertainty， imbalance and danger. The current meteorological management system has problems such as lagging-behind concepts， imperfect early-warning mechanism， delayed information release， formal accountability mechanism， and imperfect legal guarantee mechanism. Therefore， specific measures are put forward from eight aspects： strengthening risk awareness， establishing early warning mechanism， establishing meteorological risk information sharing mechanism， meteorological risk on-site processing mechanism， meteorological risk information release mechanism， meteorological risk accountability mechanism， meteorological risk education mechanism and meteorological risk legal guarantee mechanism.

關键词：风险社会；气象风险；气象管理机制；预警和防范机制

Key words： risk society；weather risk；meteorological management mechanism；early warning and prevention mechanism

中图分类号：P429 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）36-0022-03

0 引言

由于特殊的国情，中国每年的自然灾害比较严重，每年因为气象灾害带来严重的经济损失，大约为2000-3000亿元。国内关于气象管理的论文成果较多，但是运用贝克的风险社会理论进行分析，构建气象风险的预警和防范机制的成果不多，本文拟对此作一探讨。

1 风险社会理论概述与气象风险

1.1 风险社会概述

风险社会理论始于德国著名的学者贝克。他最早提出了风险社会的概念。后来其他的西方的社会学家如吉登斯等人也开始重视对于风险社会的研究。按照贝克的理论，人类社会已经开始进入风险社会，风险社会开始到来，具有不可避免性。风险社会分为两个阶段，第一是工业社会。第二阶段是风险社会。“风险意识已被普遍接受。各种后果都是现代化、技术化和经济化进程的极端化不断加剧所造成的后果”。[1]风险社会的风险表现为一种常态和制度化，是现代工业社会无法避免和解决的。风险“导致了社会理念基础和人们行为方式的改变。”[2]

贝克的风险社会理论被引入中国以来，受到政治学、社会学、管理学等多学科的关注。他强调人们对于风险社会的关注，更强调对于人类未来社会的关怀。风险社会理论为我们应对气象风险提供了全新的视角，一种新的研究范式，即气象风险是人类不可避免的，我们需要从整个社会的整体性视角，从人与环境的角度看待和重视气象风险，加强对于气象风险的预警和防范机制的研究，重视研究气象风险的特征、危害，如何有效地应对和规避风险。

1.2 气象风险的现状和特征

气象风险又称为气象灾害。在风险社会视角下，中国的气象灾害也可以称为气象风险。中国的气象灾害主要表现为暴雨洪涝、热带气旋、干旱、高温、连阴雨、雪灾、风雹及沙尘暴、地震、泥石流、台风飓风等。中国因为地域广阔，气候和自然环境存在地区的差异，因此中国的气象风险主要有以下特征。

1.2.1 突发性

所谓突发性，就是指气象风险的发生因为近年来全球气候变暖，温室效应等影响导致的气象风险发生的高发、频发。如2008年汶川地震，2012年北京7·21特大暴雨等。

1.2.2 多变性

所谓多变性，就是指气象风险的复杂性和多样性，如夏季的高温、暴雨、台风，秋季的沙尘暴，冬季的雾霾、暴雪等。因为全球气候变暖，加上城市化进程中的私家车废气排放量增多，环境污染越来越严重，气象风险的一个重要表现灾害性天气也多发。

1.2.3 不确定性endprint

不确定性，即不可控制性，气象风险多为自然灾害，尽管有时候可以预测到，但是还是会发生，并且会对农业生产、交通出行、财产、生命带来严重损失。

1.2.4 不平衡性

不平衡性主要是指因为中国的广阔的地域，气象风险的分布不平衡性。如水灾主要集中在华北地区南部以及长江流域，风灾主要集中在华北、西北和西南地区，旱灾主要集中在华北和华中地区，而冻灾和雪灾主要发生在我国华北、东北和西北地区； “以2012年为例，暴雨过程多，长江、黄河、海河等流域先后出现明显汛情，北京、甘肃、四川、重庆、云南、贵州、宁夏、青海和新疆等地出现山洪地质灾害。”[3]

1.2.5 危害性

危害性即气象风险发生后每年均会给人民群众的生命和财产带来严重损失。如2008年的5·12汶川地震[4]，严重破坏的地区超过10万平方千米，其中，极重灾区共10个县（市），较重灾区共41个县（市），一般灾区共186个县（市）。截至2008年9月18日12时，5·12汶川地震共造成69227人死亡，374643人受伤，17923人失踪。再如，从全国范围看，四川、河北、湖南、甘肃和北京为我国气象灾害经济损失重灾区，四川、云南和甘肃是死亡人口重灾区。又如农业受气象风险的危害最大，据学者统计，气象灾害是中国最主要的农业自然灾害，约占70%。

综上所述，可见加快构建气象风险预警和防范机制具有重要性和紧迫性，对于推进气象风险管理机制的现代化，对于有效的减少人民群众的财产和损失，对于维护社会的稳定和谐，对于农业增产增收，对于经济健康发展都具有重要的理论价值和现实意义。

2 当前气象管理体制的弊端

我国从1983年开始经过国家批准形成了气象部门和地方政府的双重领导体制。这种体制始于计划经济时期，具有一定的合理性和优点，即权力高度集中，便于领导和协调各方面的资源。但是随着市场经济的发展，特别是在风险社会的今天，面对日益复杂的气象风险的高发、频发现象，政府的气象风险及时预警和防范机制没有构建起来，缺点也比较明显，主要表现为存在理念滞后，预警机制不健全，信息发布机制不及时，责任追究机制形式化，法治保障机制不健全的弊端。

第一，管理理念滞后。

一些气象管理部门还存在重视片面的管理而轻视服务的理念，重事前审批、轻事后监督，重经济效益、轻责任担当。预防机制应急机制不足。有的存在官僚主义、形式主义现象，效率低下。

第二，预警机制不健全。

主要表现为没有制定详细的应急预案，准备不足，组织机构临时，应对能力不足等。

第三，信息发布机制不及时。

主要表现为一些基层气象部门面对重大气象风险时，因为害怕，承担责任，存在瞒报、拖延现象。

第四，责任追究机制形式化。

有的问责形式化，雷声大雨点小。有名无实。有的造成很大影响，但是并没有严格追究责任。

第五，法治保障不健全。

我国《气象法》2000年颁布实施以来，虽然发挥了重要的作用，但与气象基本法的要求还有相当的距离，在价值目标、调整范围、制度内容、法律协调机制以及责任制度等方面还存在缺陷和不足。

3 气象风险预警和防范机制的建设对策

3.1 强化风险意识

风险社会理论启示我们，现代社会是风险社会，预防为先，综合治理，依法治理是气象风险预警和防范机制的基本理念。气象管理部门需要树立服务行政的理念，重视和强化风险意识。

3.2 建立预警机制

包括气象风险识别，建立气象风险指标体系，气象风险指标体系建设是气象风险预警和处理机制的核心内容，指标体系的设置，需要关注两个核心问题，一是指标设立的科学性和可测量性，考虑到技术的可行性和成本。二是指标体系的权重比例。即哪些是一般指标，哪些是关键性指标。

3.3建立气象风险信息共享机制

通过建立相应的信息共享平台，对于重大的气象信息及时沟通，共享，从而保证信息渠道的畅通，保证各级政府能够及时有效的第一时间知道相关气象信息。

3.4 气象风险现场处理机制

我们可以借鉴美国的气象风险应急处理机制。首先打造政府领导下的气象部门负责的多部门的信息共享平台。通过信息技术平台及时发布，沟通气象风险的信息。成立专门的应急处理小组，由当地政府部门和气象部门牵头，一把手负责，各部门相互协调，及时应对气象风险。统一分配人、财物，做到效率快捷、反应敏捷，及时第一时间抢险救灾，最大限度的挽救人民群众的生命和财产损失。

3.5 气象风险信息发布机制

健全气象风险信息发布机制，要求做到信息发布的及时性、快捷性，准确性。期间不得延误不报，或者故意隐瞒甚至扭曲信息，提高氣象部门的信息公信力。

3.6 气象风险责任追究机制

在气象风险造成重大损失时候，必须严格责任追究机制。如近年来的避雷行政审批案例中，一些县级气象部门存在垄断收费，气象审批不严格，有的造成严重损失，因此对于当事人应该依法追究责任。

3.7 气象风险教育机制

仿效国外的经验，由于我国的气象风险高发频发，因此可以借鉴日本的经验，加强对于公民、学生的关于气象风险的预防和科普知识的教育，增加学生和公民的气象风险意识，了解相关的知识，避免人身伤害和财产损失。

3.8 气象风险法律保障机制

气象风险的预警和防范机制必须通过法治来保障。习近平同志提出四个全面，全面推进依法治国是重大的战略目标。法治是实现气象风险有效治理的制度保障。如河北廊坊市固安县在全国较早的实施颁布重大气象灾害气象预案。“《预案》以“政府主导、部门联动、社会参与”为编制宗旨，对全县范围内的暴雨（雪）、连阴雨、雷电、冰雹、高温、寒潮等17种重大气象灾害的应急处置工作进行了详细规定，分为总则、县（镇、村）气象灾害防御组织指挥体系建设、气象灾害监测预报预警、应急响应、保障措施、灾后处置、风险管理、预案管理等八部分。”[5]只有将气象风险管理预警和防范机制纳入法治化的轨道，才能有效的减少损失，维护人民群众的根本利益，维护社会的稳定和谐。

参考文献：

[1][德]乌尔里希·贝克、约翰内斯·威尔姆斯： 自由与资本主义——与著名社会学家乌尔里希·贝克对话[M].浙江人民出版社，2001：125.

[2][英]谢尔顿·克里姆斯基，等.风险的社会理论学说[M].徐元玲等译，北京：北京出版社，2005：1.

[3]叶殿秀，等.2012年我国主要气象灾害回顾[J].灾害学，2013（3）.

[4]“5·12汶川地震”360百科词条，网址https：//baike.so.com/doc/3661979-3848941.html.

[5]固安：政府修订印发重大气象灾害应急预案，中国气象局，网址http：//www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xjctz/201710/t20171010_451192.html.endprint