农村居民点整理模式分析与治理优化——基于山东省试点项目的调查

赵茜宇,2,刘 婧,张占录

(1.中国人民大学 公共管理学院,北京 100872;2.新加坡国立大学 环境与设计学院,新加坡117566)

农村居民点整理模式分析与治理优化
——基于山东省试点项目的调查

赵茜宇1,2,刘 婧1,张占录1

(1.中国人民大学 公共管理学院,北京 100872;2.新加坡国立大学 环境与设计学院,新加坡117566)

基于山东省农村居民点整理项目的实地调查,以晏城镇李官社区和康驿镇康达社区为例进行模式分析和政策优化设计,为农村居民点整理工作改进提供参考。结果表明:①农村居民点整理模式主要包括组织运作、空间布局、资金筹集和利益分配四个维度;②农村居民点整理的具体模式虽然略有差别,但地方政府在整治工作中的作用不容忽视;③山东省农村居民点整理存在着组织运作模式的运行主体单一、空间布局模式的未来考量不足、资金筹集模式的来源渠道有限、利益分配模式的配置失衡等问题。基于这些问题,进一步提出围绕模式的四个维度进行优化,即成立组织运作的三级指标交易机构、开展拆旧安置的空间动态置换、推动资金筹集的迭代补偿、建立市场机制下的利益分配。

农村居民点整理;模式优化;案例分析;山东省

1 研究背景

当前,农村居民点整理作为走出城乡建设用地利用困境的手段日益受到人们的重视,并逐渐纳入国家城乡统筹、城乡一体化发展、新农村建设和新型城镇化的战略思考中[1,2],成为农村精准扶贫和国家建设用地供给侧改革的重要路径。农村居民点整理是土地整理的重要组成部分,是一次农村建设用地的重构[3]。

农村居民点整理模式是指在一定发展阶段,不同地区产生的具有代表性的作业模式、组织模式、资金筹集模式、利益分配模式等的综合[4]。在农村居民点整理研究中,整理模式是一项重要内容,既与实际工作息息相关,又影响着整理分区、潜力测算、整理意愿等相关内容的研究，开展农村居民点整理模式的研究可更加深入地理解在推进城镇化和城乡一体化发展等方面的重要作用[5]。同时,在此基础上进行的农村居民点整理模式分析与优化,可更好地指导地方农村居民点整理实践,提高农村建设用地重构工作的科学性和有效性,因此研究农村居民点整理模式具有重要的政策内涵和现实意义。

目前关于整理模式的研究主要是从宏观上和横向上对模式进行识别和划分,划分的依据主要有运作主体、迁移方式、区位条件等。如谷晓坤等依据投资主体将浙江嵊州市居民点整理归结为政府、村集体和村民三方共建型模式[6]。相较于运作主体,从迁移方式方面进行农村居民点整理模式划分的研究较多,划分结果各式各样,如林坚等在潜力分级的基础上将北京市农村居民点整理划分为城市规划区村庄改造模式、生态搬迁模式、迁移合并模式、内部改造模式、内部优化模式[7];关小克等在划分城乡交错区、远郊平原区、生态山区的基础上将北京市农村居民点整理模式分为城市社区化模式、合并中心村模式、生态搬迁型模式等[8]。此外,还有部分学者从区位条件的角度进行了模式的划分[9,10],如张娟峰等依据距离市中心的远近将北京市农村居民点划分为土地一级开发、城乡一体化综合开发和乡村整治三种模式[9]。因此,目前对农村居民点整理模式宏观性、横向性划分的研究已较成熟,但微观性、纵向性划分和分析的研究却较缺乏,尤其是聚焦到具体项目的模式分析,因此难以把握现实中存在的问题。

农村居民点整理是一项复杂的系统工程,每一个项目均涉及到多方主体的协调、大规模资金的投入和多元利益分配关系[11]。这种微观性模式要如何分类研究,以及存在何种问题和需要如何优化,对农村居民点整理工作实际具有重要的作用。本文正是基于山东省农村居民点整理项目的实地访谈,对现有整理模式的实施效果进行了总结,深入分析和归纳其微观性模式与存在的问题,并针对存在的问题进行模式的创新设计,从而为农村居民点整理工作的改进提供政策参考和借鉴。

2 山东省农村居民点整理模式分析

山东省作为农业大省,人口稠密、土地资源稀缺,面临着保护耕地和发展经济的双重任务。2006年,山东省被国土资源部确定为首批试点“城乡建设用地增减挂钩”的六个省市之一。根据对山东省农村居民点整理项目的实地访谈,本研究选取其中具有代表性的康达和李官社区,结合访谈资料的梳理和总结,从组织运作、空间布局、资金筹集、利益分配等四个维度进行了分析。

2.1 济宁市汶上县康驿镇康达社区整理模式

康达社区是2006年批准实施的国家首批增减挂钩试点项目。该社区依托康北旧村,规划用地面积约17.93hm2,具体见表1。在现有规划建设条件下,康达社区按照“一心、一纵两横、两环、四组团”的总体结构形式,结合道路走向、日照间距要求、环形水系等因素,设计出具有鲁地特色的住宅组群。社区公共服务设施涵盖商业及综合服务、社区中心、物业管理等多个方面,布置力求兼顾社会效益和经济效益,既满足居民的物质文化生活需要,又注重其使用的经济效益。同时,在住宅设计上,建筑面积每户不超过140m2,主要分为85m2、100m2、120m2、140m2四种户型。综合考虑采光、通风等条件,要求住宅建筑间距不小于1.65,以保证合理的日照间距;除沿路两侧的住宅外,底层均设置停车与仓储空间。

表1 康达社区用地平衡状况

主要整理模式是:①组织运作上,康达社区的“挂钩”工作主要由汶上县国土局负责,提前2—3个月进行项目的可行性研究与资料准备,由规划部门选址,保证社区建设符合建设用地总量、基本农田保护量和耕地保有量的限制,同时确定安置房的户型、面积、容积率等基本参数,实施“先建后拆,先占后补”,整理出的“挂钩”指标由县政府负责管理和使用。②空间布局上,采取以“迁村并点,小村集并”方式为主,将周围多个小村庄集中,建设以4层以下多层住宅为主要形式的新村,以节约更多土地,同时为特殊群体专门建造两层以下的“老年公寓”。在推进社区住宅建设的同时,加大水、电、路、医、学、气等基础设施建设,重点建设环镇路、园区路,完成小河流域的疏通治理和景观改造工程,加强电网改造升级,带动驻地小城镇建设水平。③资金筹集上,项目前期启动资金主要来源于开发商垫资、农民保证金和县政府以村集体名义获得的贷款。项目后期运作除县政府财政资金支持外,康达社区项目积极探索产业建设的模式,积极培育支柱产业,以支柱产业作为社区建设的持续动力。按照“镇区三产、园区二产、乡村一产”的发展格局,依托工业园区推进第二产业发展,不断加大招商引资力度,通过发展企业吸纳农民就业,促进农民增收致富,加快农民变工人的步伐;在基层社区,大力发展农业产业化,加快土地流转,实现集约用地、规模种植,逐步弱化农民对土地的传统依赖性,以实现农民生产方式与增收方式的根本性转变。④利益分配上,一是县政府与拆旧区农民之间,初期汶上县规定对节地指标补偿150万元/hm2，由于人工费、成本费等的提高,部分地区的补偿标准则提高到300万元/hm2,这一收益由村集体组织分配。二是农村集体经济组织与农民之间主要涉及节地指标补偿在村集体内部的分配,村集体与农民各占节地指标补偿的50%。其中,农民所获得的部分主要是对拆旧房屋的补偿,同时可节余部分补偿金额；村集体所获得的部分则主要用于土地复垦、安置区住房和基础设施建设等。三是农户之间的利益分配,主要涉及对农民房屋的补偿。汶上县主要采取“补旧”的补偿方式，即通过成本法对村民原有房屋进行评估后再给予相应的现金补偿,新建安置房则由农民按成本价购买,新房均价为660元/m2。

2.2 德州市齐河县晏城镇李官社区整理模式

李官社区由李官、刘安、鲍官等7个行政村合并而成,涉及农户1007户4027人。社区规划建设两层别墅式住宅1200栋,多层住宅18栋,并配备有卫生室、学校、老年公寓等公共服务设施,占地48.33hm2,总建筑面积为25万m2。李官村于2009年11月被山东省政府批复为试点村,旧村址占地32.80hm2,安置区占地8.00hm2,可净增耕地24.80hm2。

具体运作模式为:①组织运作方面,主要采取政府主导模式。在县政府领导下,各村集体组织拆旧区村民召开党员大会和村民代表大会,在充分征求村民意见并经村民表决通过的前提下,遵循“先安置,后拆迁;先复垦,后使用”的原则,委托专业设计单位进行施工图设计,通过招标方式确定施工企业,并委托监理单位和部分村民进行工程监理,完成旧村拆迁与安置区建设,由县政府出资、村集体统一组织完成拆旧区的土地复垦。政府是负责“挂钩”指标使用与安排的主体。②空间布局方面,由于齐河县原村庄缺少规划,交通不便、空置率高，因此李官社区在空间布局上主要采取“迁村并点”的形式,集中周边村庄,在安置区建设“多层立体型”新村,安置住房主要为两层联排别墅,另建老年公寓供特殊群体居住,由政府统一组织建设交通和公共服务配套设施,实现居住条件的整体提高。③资金筹集方面,主要来自于政府财政资金,同时根据“谁投资,谁受益”的原则,尝试构建“挂钩”专项融资平台,以多渠道筹集金融资金和社会资金。此外,在县财政部门设立挂钩项目专项资金账户,在实施规划确定的时间内按项目实施进度拨付相应比例的补助资金。即安置区主体建设完成后拨付50%的补助资金,拆旧区完成拆旧任务后拨付30%的补助资金,项目验收合格后拨付剩余的20%补助资金。④利益分配方面,涉及三个层次:一是县政府与拆旧区农民之间的利益分配,主要涉及节地指标价格的制定。齐河县政府参考济宁县的补偿标准,规定节地指标补偿150万元/hm2,其收益由村委会组织分配。二是农村集体经济组织与农民之间的利益分配,主要涉及节地指标补偿在村集体内部的分配。在150万元/hm2的节地指标中,村集体与农民各占50%(在节地指标分配中,拆旧区农民实际获得的是对原有住房拆迁的补偿,但农民所获得的拆迁补偿整体费用在农户之间并非平均分配,而是主要以农户旧房面积、现状等为依据进行计算)。其中,村集体将补偿中的10%用于土地复垦,其余补偿则用作安置区配套的基础设施建设及完善。三是农户之间的利益分配,主要涉及对农民房屋的补偿,主要采取“补旧”与“补新”两种补偿方式,由村民自主选择。“补新”,即忽略村民原有住房情况,仅以新房价格为依据,由农民和政府各承担50%的新房房款;“补旧”,即采用重置成本法对村民原有房屋进行评估,给予相应的现金补偿,新建安置房则由农民按成本价购买。

3 山东省农村居民点整理模式问题分析

3.1 组织运作模式:运行主体单一

根据我们的访谈信息,不仅案例区整理工作的组织运作由政府主导,其他项目组织运作也基本上以政府主导为主,只是在主导程度方面存在细微差别。这一方面是因为村集体的发展水平普遍滞后,无法作为一个独立的组织全面承担起整理的工作职能;另一方面是因为农村居民点整理涉及的拆旧和建新是一项系统工程,需要较大的成本投入和较多的沟通协调。这种组织运作模式在农村居民点整理初期阶段可有效保证工作效率,但公平性难以兼顾，因此极易出现在挂钩实施前后承包土地不等质甚至不等量、产权纠纷、农民被“上楼”等问题。同时,整理产生的“挂钩”指标主要由政府进行统一安排和使用,局限在区县范围内,使用效率受到极大限制。

3.2 空间布局模式:未来考量不足

在空间布局模式方面,山东省对农村居民点整理主要采取整体规划、集中布局的形式。即“迁村并点、小村集并、合村并建”,在安置区建设“多层立体型”新村。这种规划布局模式有着减少占地面积、提高容积率等优势,但同时整体规划模式也存在着一定的问题,即忽略了对城镇化趋势和人口迁移速率的考量。由于城镇化长期性的特点,现有的整体搬迁模式忽视了对渐进式城市发展与人口逐步向城镇迁移等因素的考量。在对安置区规划中,往往存在只注重当前需求量的多少,忽略了长时间内农民非农化、年轻人口转移、对安置区需求减少等情况的考虑,从而造成资源和土地整理指标的浪费,访谈的部分项目面临着需要二次整理的尴尬局面。

3.3 资金筹集模式:来源渠道有限

山东省农村居民点整理工作的资金多来源于政府财政、银行贷款,对资金的使用有严格的规范和限制。但事实上,政府通过以财政资金或由政府名义进行贷款的传统筹资模式需要负担行政业务费、规划设计费、基本设施工程费、拆迁补偿费等各项整治费用,对政府财政造成较大压力。由于缺乏多向资金来源,加上政策对农民贷款的限制,整个调研地区的农村居民点整理项目均存在资金供应不足、后续项目难以开展等问题。同时,由政府掌控资金使用的行为缺乏市场机制的参与和监督,导致滋生行政腐败的可能。

3.4 利益分配模式:分配格局失衡

利益分配主要涉及县政府与农民之间、农村集体与农民之间和农户之间的利益分配[12]。在调研地区,项目区农民获得了一次性拆迁补偿,但新房购置成本和居住成本均大幅提高,部分农民在经济上难以负担后续生活成本,进而出现一系列社会矛盾和问题。同时,山东省明确规定“农村居民点整理中产生的土地增值收益全额返还农村”,“全额返还”的规定本身也有其不合理性,原因是土地增值收益主要来自良好的区位条件等因素,这是国家决策和全民投资的共同结果,而不能单纯规定“全额返还给农村”,同时增值收益范围难以确定,难以在实际操作中实现[13]。在农民之间的利益分配方面,对农民的补偿方式仍以“补旧”为主,农户为获得更多的补偿,违规建房、乱搭乱建的情况难以控制,导致违规建房与依规建房农户之间利益分配不平衡,过度依靠宅基地和房屋现状衡量补偿标准的利益分配方式尽不合理。

4 农村居民点整理模式优化设计

在农村居民点整理实践中存在的问题反映出农村居民点整理项目节约的建设用地指标并没有得到充分有效的利用。为了深入推进整理工作,兼顾其中产生的公平和效率关系,需要对其模式体系进行新的政策设计。结合课题组对北京、天津、浙江、湖北、四川、重庆、广州、河南、甘肃、福建等其他14个省市农村居民点整理项目的广泛调研和思考,提出以下整理模式的新体系。

4.1 组织运作模式:成立三级机构

组织运作模式是空间布局、资金筹集、利益分配等工作开展的平台[14]。首先，在组织运作模式中引入市场化的指标交易机制,在各级政府的通力支持下,成立“县—市—省”三级指标交易中心,同时以各级指标交易中心为载体,实现指标的“县域内利用—跨县流转—跨市流转”。在运作主体方面则逐步实现由政府单一主导向“政府—企业—村集体”联合主导、村集体自主整理转变。

对县级指标交易中心,主要负责对县域内增减挂钩指标的收购和储备,并为县域内各种项目运作方式下产生的周转指标提供出让平台,实现县域内指标的合理利用;市级指标交易中心是市域范围内指标的交易平台,主要负责市域范围内的指标跨县流转,打破原有指标使用限制,实现市域内指标在县级之间的供需平衡,提高指标利用效率;省级指标交易中心作为三级指标交易中心的最高一级,主要是为了保证在省内的跨市(县)流转,真正实现指标在整个山东省范围内的合理利用。

4.2 空间布局模式:开展动态置换

在空间布局方面要将农村人口向城市迁移速率考虑在内,形成更加合理的动态建设与置换格局。可选取县级指标交易中心作为开展动态空间布局的主管机关,对首批选定的村庄仍以原有“迁村并点”的空间布局模式为基础,针对不同情况对拆旧区农民进行安排。现有“挂钩”项目拆迁安置结束后,对安置区居民迁移变化情况进行实时监督,针对安置区内迁往城市而搬出安置区的居民,以迁出时的市场价格为基础,结合房屋情况进行一定的折旧,由指标交易中心享有优先赎回权,与安置初期放弃的安置区房屋共同留存备用。在这一机制作用下,当县域内进行新的村庄整理时,优先利用原安置区内的空余住房,并根据实际情况对安置区房屋进行适量补充即可满足新增住房需求。依此类推,可形成县域范围内的动态布局安置模式。对安置区而言,可大幅降低建设成本,提高利用效率。同时,原有置换模式下导致的安置区与复垦区交替规划现象得到解决,可有效突破整理区的规划限制,提高整理质量。

图1 县域范围内动态置换

4.3 资金筹集模式:推动迭代补偿

现有资金筹集面临着资金供应不足,后续项目难以开展的情况,首先可以以三级指标交易中心为载体,分别集合县域、市域和省域范围内可供流转的指标额度,通过指标在交易中心挂牌、拍卖,相关投资企业与各级政府均可以交易中心为平台进行指标交易。对产生“挂钩”指标的地区而言,以指标市场化交易为契机,可接收到来自对指标有较高需求方的资金以弥补项目运营成本,政府还可获取拍卖产生的溢价部分用作农村居民点整理专项资金或用于基础设施建设。其次,各级指标交易中心的资金筹集除依靠政府财政补贴外,也可按指标成交额的一定比例收取交易费以补充平台运营资金。

4.4 利益分配模式:建立市场机制

在现有的农村居民点整理中,利益分配的主要对象是利用“挂钩”指标对建新区土地进行超额开发所带来的土地增值收益[1,12]。在分配格局方面,需要在省域范围内对现有分配情况进行分析,规定政府、村集体、村民之间利益分配的合理比例体系[15]。依据三级指标交易中心进行县级挂钩指标收储时,依据本县土地增值收益平均水平计算统一的“名义指标收储价格”。在此基础上,以不同区位的基准地价水平代表该地块的价值形成修正系数,对名义指标收储价格进行修正,得到该区位的实际指标收储价格。

在农户之间的利益分配时,依照《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》,平原地区村庄的宅基地户均不得超过200m2，因此以200m2/户为基准,设定统一的宅基地基准面积。以200m2为界限,对不足或等于这一标准的农户按其宅基地面积、房屋质量等进行足额补偿;对超出这一标准的农户,超过200m2上线的宅基地面积只能折价(如为测算价格的50%)进行赔偿,避免违规乱建现象的发生。

5 结论与建议

5.1 结论

农村居民点整理作为土地整理的重要内容,对促进土地资源的合理配置、提高土地资源利用效率具有重要的意义。基于具体项目的微观性、纵向性模式研究,有利于把握农村居民点整理实践中存在的问题，明确政策优化的方向。本研究基于山东省试点项目的访谈,以晏城镇李官社区和康驿镇康达社区为例,从组织运作、空间布局、资金筹集和利益分配四个维度对农村居民点整理模式进行了深入纵向的分析,得出山东省在农村居民点整理微观模式上存在组织运作模式的运行主体单一、空间布局模式的未来考量不足、资金筹集模式的来源渠道有限、利益分配模式的配置失衡等问题。

5.2 建议

本研究从这些微观模式的问题出发,进一步结合整理模式的一般性,提出具有创新性的政策优化建议:①成立组织运作的三级指标交易机构,实现指标在县级之间的供需平衡,提高指标利用效率。②开展拆旧安置的空间动态置换,避免二次整理的尴尬。③推动资金筹集的迭代补偿,解决资金筹集难题。④建立市场机制下的利益分配,促进利益分配的公平合理。本研究结论和建议可为农村居民点整理政策的顶层设计提供借鉴。

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PatternAnalysisandOptimizationStudyofRuralResidentialLandConsolidation——BasedontheTrialInterviewofShandongProvince

ZHAO Qian-yu1,2,LIU Jing1,ZHANG Zhan-lu1
(1.School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872,China; 2.School of Design and Environment,National University of Singapore,Singapore 117566)

This paper used Liguan community in Yancheng Town and Kangda community in Kangyi Town as the typical cases to analyze the patterns and the optimization of rural residential land consolidation based on the trial interview cases in Shandong Province,thus provided a reference for optimization work of rural residential land consolidation.The results indicated that:①Patterns of rural residential land consolidation mainly contained four dimensions,including organizational functioning,spatial arrangement,fund procurement,and benefit distribution.②The local government played a quite important role in the consolidation process although there were differences in specific programs.③Several critical problems including single running subject in organizational functioning,lacked of consideration on spatial arrangement,limited channels of fund procurement, and unbalanced of benefit distribution exit in empirical process.To solve the problems above,this study designed an innovative consolidation model,including organizational functioning through trading agencies,spatial arrangement with dynamical replacement,and fund procurement by iterative compensation,and benefit distribution in market mechanism.

rural residential land consolidation;pattern optimization;case study;Shandong Province

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.03.015

TU984.12

A

1005-8141(2017)03-0338-05

2017-01-09；

2017-02-21

国家社会科学基金项目(编号:11BJY092);中国人民大学2014年度拔尖创新人才培育资助计划成果(编号:2014-15);国家留学基金委联合培养博士生项目(编号:201506360121)。

赵茜宇(1988-),女,河南省周口人,博士,新加坡国立大学环境与设计学院联合培养博士,研究方向为城乡土地利用、土地整理。

张占录(1963-),男,北京市人,博士,教授,博士生导师,主要研究方向为城乡土地利用规划、土地整理、土地政策。