整体性治理视域下“多规合一”试点问题探讨

(武汉大学 政治与公共管理学院,湖北 武汉 430072)

整体性治理视域下“多规合一”试点问题探讨

钦国华
(武汉大学 政治与公共管理学院,湖北 武汉 430072)

“多规合一”试点是我国实现规划变革的重要方式,已有研究侧重从技术层面展开探讨。从规划管理体制入手,基于整体性治理理论,利用“功能—层级—公私关系”的框架对当前试点展开分析。研究发现,当前的“多规合一”试点在横向部门间以协调为主,部门整合程度不足;在纵向层级上,中央和地方互动缺失,地方内部层级协调方式有待完善;在公私关系上,公民在此过程中的主体地位难以确立,公私部门合作尚未展开。建议横向部门间采用大部制进行整合;纵向层级间要理清央地关系,强化层级监督;在公私关系上建立利益相关者协商机制和组织,并积极开展公私部门合作。

整体性治理;多规合一;整合

长期以来,我国“多规林立、相互掣肘”的规划体制广受批评。2014年,在党和国家规划体制改革的要求下,四部委联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,提出探索“多规合一”的具体思路,建立规划衔接协调机制,并在28个市县开展试点。同时,学界也开始对“多规合一”问题开展研究:一是对“多规合一”内涵的讨论,即“多规合一”本质上是规划内容的综合还是编制理念和技术手段的创新,抑或规划部门的协调[1]。二是各类规划的演变历史,学者们分析了各类规划在计划经济时期、改革开放初期、市场经济时期的演化背景、规划体系构成、各部门对空间资源的竞争过程[2,3]。三是规划体系碎片化的表现,包括各类规划法律依据和地位不同、规划目标不同、规划编制技术和标准不同等[4-8]。四是“多规合一”困境的根源,已有研究着眼于横向部门的利益冲突,认为“多规难融”的根源是各部门只考虑本部门、本行业的利益,忽视了其他部门的用地需求,导致各类规划难以衔接[9]。五是“多规合一”的实践探索,以案例形式总结了各地在技术整合和管理创新等方面的改革措施和成效[10-12]。六是“多规合一”的对策建议,包括整合规划技术手段、更新规划理念、完善法律制度和改革管理方式等,其中以技术手段的研究最普遍,希望通过技术变革实现“一本规划、一张蓝图”的目标[7,13-15]。

综观已有研究,虽然学术界对“多规合一”有广泛的讨论,但还存在不足:一是研究集中于技术层面,缺少对管理体制的讨论;规划作为一种政府行为,是在一定管理体制结构下展开的,只有体制变革才能从根本上实现“多规合一”的目标。二是研究集中于规划碎片化的表现而缺少对根源的分析,规划法律、规划目标、规划技术等方面的冲突仅仅是碎片化的表现,解决碎片化问题要深入探究体制根源。三是对规划体制的研究不深入,只关注横向部门的博弈,缺少对纵向层级的权力划分、政府规划权力与社会利益冲突的研究。

基于此,本文借助整体性治理理论及其“功能—层级—公私关系”的框架,全面剖析了试点地区的规划管理体制在横向部门、纵向层级、政府与社会关系三方面的不足,并据此提出相应建议,以期完善我国当前的“多规合一”试点。

1 整体性治理对“多规合一”试点的启示

整体性治理是一种以满足公众需求为导向,以信息技术为基础,强调通过协调、整合和信任机制来治理碎片化现象,为公众提供无缝隙的公共产品和服务的治理模式[16,17]。最早的倡导者是佩里·希克斯,他主张新的改革应着眼于构建政府部门的协调与整合机制。1997年上台的英国工党政府采纳了他的观点,并在《现代化政府》白皮书中提出“联合政府”的理念,承诺建设更有效率和整合型的政府,进而拉开了西方国家整体政府改革的序幕[18,19]。

希克斯认为,依据官僚制设计的政府部门虽然通过分工和专业化带来较高的效率,但也造成官僚体系内部分离,导致部门出现难以协调和控制的难题。新公共管理运动将市场竞争引入公共部门,试图调整部门职能、优化组织结构,以提高组织绩效、降低运行成本,但分权化、独立化、分散化的手段进一步加剧了“碎片化”问题,导致部门间相互冲突的目标和计划、政策缺乏连续性、项目重复建设等,各部门在面对“棘手问题”时各自为政,公众无法获得优质服务[16,20]。

整体性治理强调政府以问题的解决而非以管理过程的有效为取向，为实现这一目标,必须实行整体运作。这种整体运作分为协调和整合两个阶段：协调指组织内部以消除矛盾和统一认识来实现协同;整合，则要求组织在行动层面以联合、同盟、合并等方式执行整体运作的理念[21,22]。整体性治理的框架包括层级、功能和公私关系三个维度:层级维度指不同治理层级的协调与整合,如中央与地方之间;功能维度指机构内和机构间的协调与整合;公私关系维度指政府与非政府部门间的协调与整合[16,21]。协调与整合存在风险和成本,它要求政治家和管理者的创新和勇气,在提供公共服务过程中产生新的认知[23]。为了实现整体性治理的目标,要从社会经济背景、认知、组织、情感联系、利益等方面采取变革措施,包括建立跨部门合作的信任机制,利用关键资源重塑组织结构;建设信息系统以传递和共享信息,将公民带入公共决策过程。责任包括管理、法律和宪政三个层面,关键是发挥审查和监督的作用。在财政预算上,整体性预算的实施要和同部门共享的文化相结合[16,18]。

“多规合一”作为一个棘手的问题,需要整体性治理理论的指导。从功能维度看,我国各类法定规划有80多种,分散在发改、国土、建设、环保等不同部门中,各部门为争夺权力和资源陷入“地盘战”,导致碎片化治理现象出现,因此应加强对横向部门的协调整合。从层级维度看,各类规划的层级关系错综复杂。以规划审批为例,发展规划由本级人大审批，土地利用总体规划的审批权限分散在国务院、省、市三个层级中，而城市总体规划由省级政府或国务院审批，这种纵向权力配置的碎片化造成“多规难融”。从公私关系维度看,规划行为的垄断化和行政化使政府在回应解决公众需求时陷入困境,社会力量难以介入规划制定的公共议程,公民权利难以保障。

在当前规划权力碎片化的局面下,“多规合一”试点需立足整体性治理思维,借助“功能—层级—公私关系”的框架,利用协调和整合机制来改革这一过程中横向部门和纵向层级结构、改善政府与社会的关系,使多部门、多层级、多主体参与到这一过程,使彼此的政策目标保持一致,政策手段相互增强,以消解规划体制的碎片化,实现“多规合一”的目标。

2 我国“多规合一”试点存在的问题

目前“多规合一”试点已全面展开,各地在统一编制技术、完善信息平台、协调部门职能等方面进行了探索。但从规划管理体制变革上看,当前“多规合一”的试点存在以下问题:一是横向部门整合不足,二是纵向层级联动不足,三是政府与社会互动缺失。

2.1 横向部门间整合不足

我国各类规划分散在不同部门中,在纵向系统的发展中虽然保证了部门利益的完整性,但同一层级中各部门自我封闭，缺乏沟通协调,导致大量的规划冲突[24]。针对这一问题,试点地区的“多规合一”横向协调主要采用了“多规合一”领导小组、部门联席会议、规划委员会等形式(表1)。“多规合一”领导小组是最主要的横向协调形式,采用这种形式的有海南、广州等地。领导小组是由政府主要领导参与的跨部门实体性议事协调组织,负责制定“多规合一”工作计划,指导规划编制和监督检查各部门执行情况等,下设不同工作小组,负责专项工作,同时设立领导小组办公室作为具体办事机构。由于上级领导的存在,能快速做出决策和进行协调;小组成员为部门负责人,有利于集中资源开展“多规合一”活动;矩阵式、扁平化的组织结构,有助于部门沟通与信息交换,提高了灵活性和工作效率。不足在于对上级权威过度依赖,主要领导的权威成为推动“多规合一”的关键动力,职能部门之间缺少协调意愿,难以从根本上解决横向协调的问题[25]。

表1 “多规合一”部门协调方式

部门联席会议被部分试点地区采用,如漳州、江西等。这一形式是由“多规合一”的相关部门参与,通过信息共享、沟通协商等方式制定成员单位共同遵守的规则,以落实“多规合一”的各项工作。各单位地位平等,依靠部门妥协达成共识,具有非正式性和临时性的特点。这一形式不设新的组织机构,跨部门协调成本较低。由于各部门地位平等,决策在部门间充分讨论,有助于决策的科学化和民主化，但缺点在于决策推行依赖部门信任而非正式规则,导致协商结果难以执行。同时，联席会议制度建设不完善,部门交流的时间和次数不足。 规划委员会是一种高度整合的组织形式,采用这一形式的地区较少,以云浮为代表。通过对原有规划编制审批部门的重构,云浮形成了新的规划委员会作为政府正式部门,实现各规划的协调[11]。这一形式希望通过部门职能整合,将原有部门间的协调转为部门内的协调,以解决职能交叉问题,降低协调成本。但规划委员会并不必然实现“多规合一”的目标,采用这一形式的试点地区的土地规划和城乡规划仍分属部门内两个泾渭分明的分支。

总体来看,这三种形式以协调为主,整合不足。整体性治理理论认为,协调注重组织信息、认知和决定的交换,尝试将相互分离的个体连接,使彼此相互认知，避免碎片化和负外部性;整合注重执行、贯彻和行动,使政策目标和手段相互强化,建立无缝隙的项目[18]。“多规合一”领导小组和部门联席会议仅以信息交换、共同决策等方式约束部门行为,防止部门冲突和负外部性,属协调阶段，而建立规划委员会,将“多规合一”贯彻到规划编制、审批和实施过程中,是一种整合方式,被个别地区采用。

当前“多规合一”部门协调还存在以下问题:一是原有规划部门对跨部门协调整合的阻碍。由于原有部门在权力、资源、地位、技术等方面的差异,使其难以建立对话平台、形成部门间信任机制和塑造跨部门共享的文化。二是跨部门协调组织的责任界定不清。试点方案只说明“多规合一”协调组织的架构,缺少对职责分工、争议调解的明确规定,难以建立跨部门责任框架。三是缺少跨部门协调的评估机制,导致各部门在落实“多规合一”过程中的绩效难以有效测量,部门协调整合的成果难以体现。

2.2 纵向层级间联动不足

纵向层级间的联动不足表现为中央—地方的协调缺失、地方内部层级协调有待完善。中央—地方的协调缺失与央地分权化改革密切相关,但这种分权的目的是推动地方经济增长而非实现国家整体的有效治理[26]。在规划领域表现为:虽然中央为实现对国民经济和空间资源的宏观调控,建立起以发展规划、主体功能区划、城镇体系规划为主的宏观规划体系,掌握了省级和重点城市的土地利用总体规划、城市总体规划审批权,辅以垂直管理、土地督查等手段约束地方行为。但在晋升锦标赛和规划分级审批的制度下,地方为发展经济,利用分级审批权限和信息不对称的优势,违规审批土地和开发项目,违背中央保护耕地、控制建设用地规模等目标。这种不恰当的分权,“不仅无法实现放权的增量效应,反而增加了下级机关的负担,碎片化治理就成了下级机关的必然选择”[27],使央地关系难以协调,削弱了中央的规划权威。

当前“多规合一”改革聚焦于市县政府,缺少对中央—地方关系的协调整合,中央对地方试点的控制和监督力度不足。以“多规合一”的基础规划为例,中央在“十三五”规划中提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间规划,推进“多规合一”，但试点地区的基础规划各不相同,如厦门是市域空间战略规划，漳州是城市总体规划，泉州是泉州湾地区城乡一体化规划，广东是国民经济和社会发展规划,带来基础规划的碎片化。

在地方层面,“多规合一”试点的纵向层级协调尚在探索中,目前广州和重庆的做法较成熟(表2)。广州的层级协调模式为“市区联动、三上三下”,市政府负责制定全市的“三规合一”技术标准和规范,审查区级规划成果;区政府负责具体规划编制，落实用地需求。经过市区两级的三轮互动,最终形成规划成果[11]。重庆的层级协调模式为“综合平衡、联合审批”,即在市政府规划指标控制下,各区根据自身情况制定“四规叠合”方案,经市政府综合平衡后,由市“四规叠合”协调小组联合审批。

表2 广州和重庆的“多规合一”纵向协调

这些“多规合一”的层级协调模式存在以下问题:①纵向协调仅限于规划编制审批,缺乏规划执行监督阶段的协调整合,使成果落地困难。②现有层级协调模式可能导致“多规合一”成果难以满足公众需求。区县级规划的重点是处理公众关心的规划问题,应以满足公众需求为导向，但在目前的层级协调模式下,上级政府对下级规划的多轮审查、综合平衡、规划指标控制等导致下级政府的“多规合一”成果是适应上级要求而非以公民需求为导向。③纵向协调可能形成上下级政府的“隐形契约”,层级协调变成合谋。由于规划已成为各级政府推动经济发展的重要工具,在共同利益驱动下,上级政府纵容下级政府的违法开发活动,以共同对抗中央的管治[28]。

2.3 政府与社会互动缺失

政府与社会互动缺失包括公民的主体地位尚未确立,政府与私人部门的合作难以展开。从政府与公民的关系看,官僚制的组织安排导致政府与公民间的冲突:一是官僚制结构的非人格化要求以普遍化的规则处理各种事物,而公民需求的多样化使政府难以应对,从而造成两者的矛盾;二是由于政府在公共服务供给的垄断地位,使公民难以寻求替代组织,导致政府和公民地位不对等[29]。整体性治理重视公民的主体地位,认为整体政府的服务对象包括消费者、纳税人和公民三类角色,消费者关注公共产品与服务的提供，纳税人关注公共支出的物有所值，公民则要求治理过程中更多地参与权与话语权[22]。因此,在“多规合一”过程中应确立公众的主体地位,实现整合性的规划设计、协作式的政策制定和包容性的群体参与[30]。

当前的“多规合一”试点尚未确立公民在规划中的主体地位:①“多规合一”由政府主导,试点方案集中于政府内部的技术融合或体制改革,未涉及这一过程中的公民参与问题。规划作为一个利益分配的过程,不同利益相关者均有各自的诉求，“多规合一”仅在官僚组织内以行政权力和程序决定,难以保证规划结果的公平性和合理性。②在官僚体制和理性规划理念的影响下,技术官僚和规划师将“多规合一”变为一种专业垄断活动,即“不同专业团体、不同的学科,在其领域内制定和传递政策”,排斥这一过程的公众参与,社会公众只是规划结果的接受者[30]。③相关社会组织缺位,公民的主体地位难以保证。由于公民社会力量不足,缺少能代表不同利益阶层的社会组织,而公民个体的多元化和分散化使其陷入集体行动的困局,个体参与难以对“多规合一”的规划结果产生影响。

在政府与私人部门的关系上,整体性治理在微观层面表现为政府与社会间的复杂网络关系。在这一网络中,政府通过服务购买、资源共享、签订契约等方式,与私人部门、社会组织为实现公共利益最大化而协同行动,达到反应即时、行动协同、效果最佳的治理目标[31]。当前的“多规合一”表现出权力和资源的分散化、复杂化,无法单纯依靠政府实现有效控制。因此,在“多规合一”过程中,应积极开展公私合作,引入企业管理技巧,以强化资源配置效率:一是信息平台建设的公私合作。基础信息碎片化是多规冲突的重要表现,整合各类基础信息,构建统一的信息平台,是实现“多规合一”的基础。私人部门在数据开发与管理上具有更高效率，因此如何在信息平台建设中实现公私合作是“多规合一”的重要课题。二是规划编制的公私合作。相比政府的科层体制,私人部门在人员组织上更具灵活性,在规划编制技术手段上更专业，因此“多规合一”规划编制需整合政府和私人部门的各类资源。

3 促进“多规合一”试点的建议

3.1 部门间的协调与整合

如前所述,“多规合一”领导小组和部门联席会议的横向协调效果不佳。作为整体性治理的重要策略,以职能整合和部门合并为手段的大部制改革为“多规合一”横向整合提供了新方向。“多规合一”的大部制治理就是突破现有部门组织边界,整合规划职能形成新的规划部门,“以避免部门间可能出现的因长时间的讨论磋商和讨价还价甚至利害冲突而使政府工作受到影响”[32]。在部门整合的基础上辅以必要的协调手段,以构建完善的横向整合机制。这一过程包括:首先，划定大部门职能边界。整体性治理并不反对分工和专业化,各类规划涉及发改、国土、建设、环保等部门,包括编制、审批、执行和监督等阶段,考虑到部门规模和管理有效性,显然无法将所有职能包含到单一部门。“在理性准则下,面临异质任务环境的组织试图识别同质部分,建立不同部门来处理每个同质部分”[33]。因此,按职能相近的原则,可以将土地规划、城乡规划、主体功能区规划、区域规划等职能整合到单一部门,从法律上规定部门的法律地位、机构职责、工作制度等,完善“多规合一”的制度建设。其次，整合组织文化观念。“多规合一”的横向协调与整合涉及多个部门,“建立共同的文化,树立权力分享理念,建立共同的规范和价值体系,是跨部门合作的前提”[34]。文化观念的整合首先要重塑领导形式,产生新的领袖并树立其领导权威,从合法性、权力、资源等方面推进“多规合一”的理念和措施,创造新的沟通渠道强化组织间的联系。其次,建立横向信任机制,“在合作战略下,权力的有效获取依赖于对承诺的交换和对双方潜在不确定性的减少”[33]。因此,各部门可通过信息沟通与反馈、定期会商、签订协议等方式保证承诺的可靠性,同时加强关系投资,理解彼此的观点和文化,建立合作网络。第三,培养高素质的文官队伍,以跨界培训、人员借调等方式强化官员的合作意识，鼓励复杂的认知结构,使其能承担“多规合一”的多项任务。第三，界定横向协调责任。大部制改革拓展了组织边界,“组织多个技术核心的扩张会更多地增加组织成分。多成分组织不可避免地面临平衡不同成分的能力问题”[33],即在大部门内面临责任的重新调整。另一方面,在部门协调上,横向部门间的合作导致责任界限的模糊,对谁来承担什么责任没有清晰界定。因此,“多规合一”的横向整合一方面要在大部门内建立清晰的责任框架,明确各分支的职责。即谁负责规划编制,谁负责规划审批,谁负责规划执行监督。另一方面,部门间的责任划分应在合作开始前清晰阐述,并以正式协议的方式加以明确,以达成部门间的共识,同时明确共同决策和争端处理机制,确立“多规合一”部门间合作的基础。四是建立评估机制。在“多规合一”横向协调整合的复杂结构中建立有效的评估机制，不但有利于将部门活动与结果挂钩,而且能增加目标的明确性,强化部门责任框架。完善的评估机制有赖于统一的信息平台,通过这一平台,可快速准确掌握各部门的绩效数据,有效评估部门责任的履行程度。在评估主体上,鉴于“多规合一”规划编制和执行的复杂性与保证评估结果的客观公正,可由具备专业资质的第三方进行。在评估标准上,整体性治理强调廉洁、效率和效益三个维度,其中以效益标准最为重要。因此,在“多规合一”的横向协调中,评估重点在于横向协调是否能降低部门冲突的风险、促进规划编制的协调和实现满意的规划结果。

3.2 层级间的协调与整合

组织行政是不同层次和成分相互作用的过程。上游制度层作为组织支持的来源,关注长期事项,目标是增加组织的灵活性和控制组织资源;下游技术层关注短期事项,目标是减少不确定性,致力于技术功能的有效运行;中间管理层一方面要保证制度层做出足够的承诺以取得技术成就,另一方面要保证技术层有足够的能力和宽余[33]。针对“多规合一”的层级联动,作为制度层的中央政府应建立长期的“多规合一”战略安排;作为中间层的省、市政府在把中央宏观战略转化为地方“多规合一”计划的同时,要提供和控制资源投入,对下级政府实施协调;作为技术层的县级政府负责具体执行上级制定的“多规合一”任务。

从中央和地方的关系看,“活跃、有明确政策方向的中央政府,能使用各种政策工具来刺激、协调和整合创新,建立整体问责制度,巩固整体政府的支撑系统,鼓励不同专业开展工作,制定财政激励措施,鼓励研究和开发用于管理问责和数据获取的考核指标”[16]。因此,中央和地方的协调与整合包括以下方面:一是中央的顶层设计。通过立法或政策文件确立“多规合一”规划编制和审批办法,法定基础规划,各级政府的规划权限,保证地方的“多规合一”方案不偏离中央目标。同时,赋予地方在规划目标设定、执行方式上的自由裁量权,使其能在中央框架下根据实际执行“多规合一”战略,在公共产品和服务供给上具有更高的灵活性。二是地方官员的考核体系。当前以经济为核心的考核体系是规划冲突的重要原因,因此中央需改变官员考核体系,根据主体功能区划的设定,针对不同区域的地方官员制定不同的考核指标,重点增加社会效益、生态文明等方面的考核内容,引导地方官员减少对土地指标的关注,保证中央和地方规划目标的一致。三是财政预算。中央和地方在财权划分上的不合理加剧了地方对中央规划权力的争夺,而中央对地方的转移支付是促进财政资金再分配与协调央地关系的制度安排[35];通过转移支付体系改革,加大对地方财政的支持力度,减少地方对土地财政的依赖以协调央地关系,为“多规合一”提供制度保障。同时,中央可将预算作为一种工具,要求地方推行规划的整体预算,跨越原有部门界限,围绕“多规合一”的目标和结果设计方案,并在地方间展开竞争,由中央进行审计评估,以激励地方进行规划整合[21]。四是中央部委的示范作用。层级结构是上级解决下级冲突的一种策略,层级整合可通过加强纵向集权实现,使上级能对下级施加更多控制和促进横向部门合作[34]。在中央层面建立“多规合一”的协调组织或机制,一方面形成中央重视“多规合一”的印象,通过层级控制和强化为地方做好示范;另一方面,中央部委的合作可为地方“多规合一”提供持续指导,为解决地方实践中的问题提供依据,从而实现央地联动。在地方层面,一方面是强化政府层级监督,上级可利用统一的规划信息平台、卫星遥感等技术手段对下级政府的开发行为进行监控,实现从规划编制、审批到实施的全过程监督。另一方面,处理好纵向分权与集权的关系,“环境的异质性和动态性导致分散在许多下属部门中的自行决定权,但分散程度总是相应于组织的监控能力而非一成不变”[33]。对“多规合一”的纵向权力划分来说,省市政府在制定区域“多规合一”方案时给予县级政府规划执行自主决定权，同时对其进行控制,提供必要资源和实施监督,使其能在复杂环境中实现职能协调。

3.3 政府与社会间的协调和整合

整体性治理以满足公众需求为导向,倡导在治理过程中公民的主体地位,而规划的核心问题是处理好利益相关者间的关系，因此“多规合一”需整合政府与公民间的关系,建立利益相关者协商机制,实现规划的共识共享。一是构建“多规合一”的参与平台。在这一平台上,公民可表达对“多规合一”的不同诉求,以解决潜在利益冲突;可对规划编制和执行中的问题提出质询,了解各参与主体的责任和义务,保证政府对公众负责。在参与形式上,除听证会、论证会、现场调研等正式途径外,发展关系网络、私密讨论等非正式途径,使公民参与“多规合一”的政策制定、规划编制和服务供给过程,全面了解规划目标、预期成果和利益分配等内容。二是转变“多规合一”的规划理念。规划不是纯技术活动,技术官僚和规划师缺少“关于场所品质和问题的潜在解决策略以及提高政策有效性的足够知识”,公民对所处地区文化、资源和习俗的了解为规划提供了有力补充[30]。沟通规划倡导“通过学习如何展开协作,促使有关地方关系与冲突的理解和意识得到广泛和丰富的发展,由此产生解决冲突的集体方法”[36]。因此,将沟通规划作为“多规合一”的理念,公民、社会组织和政府等利益相关者在统一平台上进行沟通对话,表达和交换意见,确定工作重点,评估规划方案,为选择最佳方案提供依据,最终形成开放和多元的“多规合一”方案。三是建立“多规合一”公众参与组织。在“多规合一”过程中,不同利益相关者诉求的多元化和分散化使政府难以直接面对公众个体,而通过社会组织与政府进行集体表达和协商有助于激励公民的参与行为。中国的地方性集体组织——社区和行政村作为政府和社会的中介,一方面代表国家权力对社会和公民进行管治;另一方面代表公民参与公共事务治理,为整合政府和社会的关系提供有效途径。因此,构建以社区和行政村为核心的规划参与组织,使其代表公民参与规划制定和实施过程，监督政府行为,使“多规合一”的结果符合公共利益。

在政府和私人部门的关系上,整体性治理强调保持政府在资源整合中主体地位的同时发挥私人部门的作用,在利用私人部门提供优质服务的同时节约公共支出[17]。在“多规合一”过程中,政府可利用其权威地位和公正形象整合私人部门,共同参与信息系统建设、规划编制等活动。政府负责制定技术标准和法律政策、协调私人部门活动、处理争端和进行监督，而私人部门在政府的监督指导下,可参与规划政策分析、项目管理和提供规划咨询等服务[37]。

在信息平台建设上,鉴于各类规划信息的碎片化,政府对整合这些信息缺乏有效手段,可引入私人部门,利用其在信息收集、加工、存储和维护方面的专业化和灵活性优势,建立公私伙伴关系,实现信息整合和优化。即政府作为信息网络集成商,负责根据“多规合一”信息平台的需求选择潜在私人部门作为合作伙伴,明确网络中各主体的权限和责任,建立相应技术标准、监管指南、绩效体系。私人部门根据政府与公民的需求,收集高质量的基础数据,建立通用数据格式,创建规划数据库和信息平台,建立信息共享机制,使政府、企业和公民可便捷地访问规划信息。

在“多规合一”规划编制上,公私部门的合作有助于政府利用私人部门的技术和人力资源优势,“在特殊领域内拥有全国或全球规模的公司,能拥有政府绝不可能达到的技术水平,可在城市、州甚至国家范围内共享各种最佳实践和技术经验”[37]。因此,在“多规合一”规划编制中,利用项目管理的策略组成矩阵式结构,政府负责提供信息、资金等物质资源,而私人部门提供人员、技术等资源,并设立项目经理负责项目组的内外沟通、协调组织关系和分配各类资源,从而实现公私部门的良好合作。

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DiscussiononExperimentationofMultiplePlanningIntegrationfromPerspectiveofHolisticGovernance

QIN Guo-hua
(School of Politics and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

The experimentation of multiple planning integration was an important way to explore the reform path of the planning system of China.But existing research focused on the technical aspects of the multiple planning integration.Based on the theory of holistic governance,the experimental region′s planning management system was analyzed by using the framework of "functions-tiers-sectors".The results showed that,ways of coordination were used mainly between the horizontal departments,but lack of integration of the departments.In the vertical level,the central and local government′s interaction was missing,and the coordination of the internal level of local government needed to be improved.In public-private relations,it was difficult to establish the citizens′ subject position in the process of multiple planning integration.The public and private sector cooperation did not yet started as well.In order to solve these problems,integration between horizontal departments needed use the way of “Super Ministry System Reform”.The vertical level needed to rationalize the relationship between the central government and local governments,and strengthen the level supervision.In the public-private relationship,it was necessary to establish stakeholder consultation mechanism as well as carry out public-private partnerships.

holistic governance;multiple planning integration;integration

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.07.016

TU984.117

A

1005-8141(2017)07-0861-06

2017-05-09；

2017-06-22

及通讯作者简介：钦国华(1992-),男,浙江省湖州人,硕士研究生,研究方向为土地政策与法规。