低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议

张莉

摘要：笔者通过搜集相关资料，归纳了当前低效用地和闲置土地的现状，分析了低效和闲置土地盘活利用中存在的主要问题及原因，结合当前土地利用的相关法规，提出了今后处置盘活低效闲置用地的对策与建议。

Abstract： By collecting relevant data， the author summarizes the current status of inefficient use of land and idle land， analyzed the main problems in the revitalization of inefficient and idle land and the causes. Combined with the relevant laws and regulations on land use， countermeasures and suggestions for disposal of revitalization of inefficient and idle land are put forward.

关键词：低效用地；闲置土地；利用盘活；解决对策

Key words： inefficient land use；idle land；revitalization；countermeasures

中图分类号：S289 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）34-0086-02

0 引言

积极盘活低效用地，依法处置闲置土地，是推进节约集约用地、提高土地利用效率的重要手段。在当前用地需求强劲、土地供给刚性制约的背景下，盘活低效清理闲置用地更是保障地方经济社会发展用地的必然选择。

1 低效用地和闲置土地的现状

随着各地城市化发展进程的不断推进，低效闲置土地的利用盘活已逐步引起各级政府的高度重视，但由于多年来土地利用方式和土地利用结构的不合理，导致国土资源粗放利用，从而就产生了大量低效和闲置用地。以陕西省渭南市为例，据不完全统计，目前现有農村居民点用地约115.9万亩，撤乡并镇后的乡政府及其所属“七站八所”等遗留建设用地约0.38万亩，撤并中小学校后的闲置低效用地约1.8万亩，此外各个县城、城中村和工业园区之内也存在大量低效闲置用地，其中可盘活利用的约45.59万亩。如果全省各地下力深入调查，可盘活利用的闲置低效用地面积将会相当可观，这些低效闲置土地若能尽快予以盘活利用，必将为我省缓解建设用地，确保耕地占补平衡提供强有力的支持。

2 低效和闲置土地盘活利用存在的主要问题及原因

2.1 当前低效和闲置土地盘活利用的主要问题

2.1.1 底数不清

由于管理体制、历史变革、土地权属、遗留问题和利益纠葛影响，加之如何认定低效和闲置用地问题缺乏权威统一、各方认可的量化标准，调查统计这些用地常常是牵一发动全身，不同利益主体常常根据各自需求瞒报虚报数据，同时多年来招商引资项目多执行土地优惠政策，项目落地缺乏指标控制和执行收回土地规定不力，造成一些地方低效闲置用地普遍存在底数不清和认定难、统计难的问题。

2.1.2 畏难不为

土地是资源更是资产，在当前市场环境下表现的尤为突出。现实工作中常常是低效闲置用地的清查处置刚启动，就有不同的利益主体走关系、找门路，或寻求利益、或反映问题、或阻碍调查，一些停工停产厂矿用地由于涉及工人养老医疗、军转干部安置等逐年拖欠的遗留问题更是将清查处置复杂化，也造成了各级政府和有关部门对这些用地清查处置不主动积极，政府的不主动作为也同时造成一个企业管理者常常是靠卖、租等手段维持管理，一些城中村群众更是晚上施工偷偷加盖住房，即可出租房屋赚取房租又可获取高额拆迁补偿。

2.1.3 各自为政

由于管理体制和不同政府职能部门的管理职责要求，对于不同行业、不同地产房产的处置目前还是没有完全统一，各级政府都还没有建立起一套统一的清查处置办法。在某个行业国家有了改革政策，经常是政府职能部门各负其责的完成遗留问题和地产房产处置。在招商引资项目土地供应后，虽然国家明确提出了多部门联合的供后监管、建成核查、违约追究和履约保证金制度，但是从各地实地情况看仍然没有形成信息共享、联合执法、共同监管的部门合力。

2.1.4 依旧发生

当前，土地资产已经成为当前最大的国有资产，备受不同利益者的关注。在各级政府和有关部门大力清理处置低效闲置土地的当前，在国家不断从严节约集约用地的大环境下，还有不少地方仍在以土地为优惠政策招商引商，还在以各种名目提前确定土地价格、返减土地价款，还没有建立起严格的单独建厂投资强度标准，还没有建立起从严从细的用地事后核查追究措施，还没有下定严查严处闲置土地的决心，造成了一边在想法处置低效闲置，一边在重复再犯的尴尬局面，也给许多违法利益以侥幸心理。

2.2 低效和闲置土地形成的主要原因

2.2.1 历史遗留问题

改革开放前办理的大量划拨土地，随着市场经济的深入和市场体系的不断完善，一些企业陷入了停产或半停产状态，造成了低效和闲置利用土地的发生。

2.2.2 政策缺位问题

由于国家以前政策原因，不少建设规划用地规模、用地标准过于宽松，工业用地比重大，且单位GDP水平和税收贡献率不高，粗放型的管理模式，带来了一定土地的浪费，造成了闲置和低效利用土地的现象的发生。

2.2.3 农村城镇化产生的问题

随着城镇化的推进，不少农民迁居城镇，农村出现了不少空闲旧宅；随着农村现代化建设的发展，乡村的一些道路和水利排灌设施等利用率也较低；随着行政村的撤并、中小学的整合，村办企业搬迁倒闭，农村出现了一批分散零星、利用率不高或根本没有利用的土地；另外，还有关闭的矿山，砖瓦窑厂的土地也处于闲置状态。endprint

3 低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议

针对当前低效用地盘活受利益大小、地理位置、遗留问题、权属来源、管理体制等因素的影响以及闲置用地清理调查难、认定难、处置难、原用地者配合难等问题，如何破解当前困局，实现今后土地节约集约利用，应着重从以下几方面入手：

3.1 政府主导深挖潜力统筹利用

当前，受土地来源等历史因素影响，各地低效闲置用地管理不一、类型不同、问题纠葛，有的属行业部门主管、有的属镇村负责、有的还是军事、农垦系统的资产，要实现不同用地的尽快盘活利用，就要求地方政府必须主导统筹，要把盘活利用存量建设用地作为破解用地难题、降低单位GDP建设用地规模、提高土地利用水平的重中之重。

对于城中村改造，要学习借鉴发达城市的成熟经验，制定出台城中村改造政策，通过确权方式将集体建设用地确权为国有建设用地，再依法进行收购、储备和出让；对于没有实施无形改造的城中村集体建设用地，要按现行政策申报集体土地征收，再依法进行出让；对于旧城改造，要利用旧城区用地多为国有土地，和此类用地进行二次开发利用没有政策限制的特点，各级政府要因地制宜研究、制定适合当地的拆迁补偿安置政策，大力推进旧城拆迁改造，为城市建设腾出更多的用地空间；对于低效和闲置用地的盘活利用，在处置县级以下各类园区中低效闲置用地的盘活中，凡是违反土地出让合同，逾期不开发或长期闲置的土地，要坚决按照闲置土地处置办法，依法征收土地闲置费或收回重新处置；对于现有企业的低效用地，要鼓励引导企业在现有土地上进行厂房加高或实施零增地技术改造，提高土地投资强度和容积率；对无力进行技术改造企业的低效用地，或者难以收回的闲置用地，要制定闲置低效用地回购政策，以城市规划为依据，严控规划用途，采取行政劝退、经济补贴、法律执行相结合的办法强力推进土地回购，进行收购储备，依法再次出让。

3.2 动真碰硬加强考核监管

低效闲置用地的盘活清理既要严格执行国家法律政策，又要结合宗地妥善解决问题，还要考虑不同利益主体的需求，可以说是一旦启动盘活清理，就是不同利益主体间相互博弈、相互妥协的过程。一要强化节约集约用地考核。要将节约集约用地纳入政府年度目标责任考核体系之中，制定具体的考核办法和指标，从新建项目亩均投资强度、产出额度、实现税收、就业规模、建设周期、已批土地供应率等方面入手，以强有力的考核督促基层政府切实加强建设用地管理，提高建设用地的使用效率。二要启动盘活利用存量建设用地考核工作。结合当地单位GDP建设用地规模和存量用地面积情况，按年度下达盘活存量用地任务，并与新增建设用地计划安排、土地整治项目安排相挂钩，对盘活存量用地面积大、任务完成好的地区给予倾斜。三要强化土地供应后的监管。对于取得土地使用权的建设项目，在项目工地醒目位置设置《建设项目用地信息公示牌》，标明建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间、土地开发利用标准和监管机构、举报电话等信息，鼓励各界群众对项目用地情况进行监督。项目完工后严格按照出让合同或划拨决定书进行验收，验收不合格不办理相关登记、不颁发相关证书，督促用地单位严格按照出让合同或划拨决定书进行建设，努力提高节约集约用地水平。四要建立用地保证金制度。今后，用地单位在取得土地使用权后，均应缴纳出让或划拨价款的20%作为用地保证金，项目建成后经国土资源部门核查验收合格后退还保证金本息；对违反出让合同或划拨决定书的重新核算价款并从保证金中抵扣，以经济手段督促用地单位规范用地。五要严格控制规划用途，坚决杜绝通过调整城市规划将工业用地变更为商业或住宅用地的现象发生，确保供应土地按照规定用途开发建设，促进单位GDP建设用地规模稳步下降。

3.3 齐抓共管，各计其功

低效用地荒废、闲置土地浪费都是国有资产的严重流失，都是对最严格耕地保护的严重挑战，紧靠任何一个政府部门的单打独斗根本无法完成如此庞大的清查处置，所以，各职能部门都应在当地政府的统一领导下，按照部门职能落实信息共享、齐抓共管、各负其责、各计其功共同实施低效闲置用地清查处置，国资部门应主导整个低效闲置用地盘活清理，要负责宗地国有资产盘活、增值和监管，发改部门负责行业准入、投资规模和投入产出审核，规划住建部门负责规划条件、开发强度、建筑控制指标核验，税务部门负责通过差别化的税率政策实现宗地集约利用，国土部门负责用地转供关、登记发证和违法用地查处等，通过建立共同责任机制实现低效闲置用地盘活的再利用。

4 结论与展望

总而言之，受历史遗留和利益驱动等多方面的影响，我国土地粗放利用状况还没有根本改变，建设用地低效闲置现象仍较为普遍，为了深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，坚持最严格的节约用地制度是必然选择，继续采取强有力的措施，加大存量用地盘活再开发利用是提高现有土地利用效率、加强节约集约用地的具体抓手，只要我们不断加强存量闲置用地盘活处置力度，优化土地利用结构，提升土地集约利用水平，我们的城镇产业轉型升级将逐渐加快，投资消费将有效增长，城镇化质量将显著提高，经济社会可持续发展能力将不断提升。

参考文献：

[1]第六届全国人大常委.中华人民共和国土地管理法[Z].2009.

[2]国务院.中华人民共和国土地管理法实施条例[Z].2014.

[3]陕国土资.陕西省节约集约用地实施细则（试行）[Z].[2014]56号.endprint