浅析关于亟待提高工伤保险统筹层次的几点思考

袁品格

（中铁一局集团社会保障部，陕西 西安 710054）

浅析关于亟待提高工伤保险统筹层次的几点思考

袁品格

（中铁一局集团社会保障部，陕西 西安 710054）

结合目前我国工伤保险统筹层次低的情况，从社会保险是国民收入的二次分配和社会保险的“大数法则”这个特质出发，阐述了提高工伤保险统筹层次在实现社会公平的内在要求和促进工伤保险事业向纵深发展方面有重要的现实意义。

工伤保险；统筹层次；社会公平；基金结余量

1951年，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这标志着我国社会保障制度的建立。经过半个多世纪的实践、修订和完善，尤其是随着《社会保险法》和《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》的颁布与实施，我国的社会保障制度已经走上了规范化、法制化的道路。工伤保险作为五大社会保险之一，是依法行政体现得最具体的险种，也是最复杂、最特殊、日常处理中最灵活的一个险种，其目前的统筹模式大部分为设区的市级统筹。从多年的工作实践情况看，统筹层次低，基金规模小，化解风险能力差，已经成为制约工伤保险事业健康发展的突出问题。

《社会保险法》第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”，这已经为社会保险的发展指明了方向。

《人力资源社会保障事业发展“十三五”规划纲要》明确将全面实施省级统筹作为“十三五”期间工伤保险制度体系建设的重点任务，人社部、财政部也明确要求2020年底前实现工伤保险基金省级统筹。可见，提高工伤保险统筹层次是工伤保险制度体系建设中亟待解决的问题之一。鉴于此，笔者谈几点个人的粗浅看法。

1 实现社会公平的内在要求

市场经济快速发展到今天，经济领域竞争日趋激烈，不可避免地出现收入差距拉大，社会财富分配不均衡，甚至贫富悬殊、两极分化等现象。社会保险作为一种社会公共计划，它的宗旨在于通过国民收入的二次分配，使社会财富在富人与穷人之间、在职者与失业者之间、健康者与病残者之间、经济发达地区与经济欠发达地区之间合理地适当转移。

社会保险是国民收入的二次分配，重点强调的是公平。社会保险基金统筹是社会保险的特质，社会保险的这种特质是需要一定的资金量和一定范围的调剂规模来实现的，社会化的范围越大，社会保险分散风险的功能越强，也就越能体现社会保险的“大数法则”，实现公平。因此，提高工伤保险的统筹层次，实现工伤保险省级统筹，在各省范围内调剂使用工伤保险基金，是社会化分配的需要，也是实现社会公平的内在要求。

2 实现基金保障功能的需要

目前，全国大部分地区的工伤保险实行的是设区的市级统筹，有些省份对特殊行业也实行行业整体参加省级统筹的模式，比如建筑、煤炭、铁路、电力等行业。由于地区和行业间经济发展的不均衡及用工风险的差异，导致基金的收支和结余差异很大。从基金当期结余率来看，在同一省内的不同地区，或者同一省内的不同行业，有些基金结余率偏高的统筹地区或行业甚至达到当期收入的70%～80%，而基金结余率偏低的统筹地区或行业连当期收入的5%都达不到。

从工伤保险的缴费费率来看，基金结余率偏高的地市或行业缴费费率一般都较低，而结余率偏低的地市或行业缴费费率普遍偏高。根据目前的政策，基金只能在同一统筹地区或统筹行业内部调剂使用，难以发挥基金在各地区、各行业间的互济作用，削弱了基金的保障功能。

前些年，国家一再强调将国有企业“老工伤”人员纳入统筹，为什么在同一省内的不同地区、不同行业，就出现了工作进展上的差异？这主要还是基金结余率的差异。基金结余率偏高的地区和行业，工作进度比较快；结余率偏低的地区和行业，工作很难开展。比如，最典型的就是煤炭行业，老工伤人员特别多，新工伤发生频率又高，再加上这几年煤炭价格不景气，整个工伤保险基金缺口非常大，甚至有些连当期待遇都很难保证。因此，提高工伤保险的统筹层次，充分发挥基金在各省范围内的互济作用，才能最大限度地实现基金的保障功能，提高基金的利用率，促进工伤保险制度的不断完善和发展。

3 促进社会和谐稳定的有效举措

由于各地区、各行业间经济发展水平不平衡，职工的工伤保险待遇水平也存在较大的差异。笔者调查和收集的有关统计资料显示，就伤残津贴来说，有些经济发展水平较快，保障水平偏高的统筹地区或行业的工伤职工伤残津贴能达到本省同类待遇平均水平的140%～150%；但是，经济发展速度缓慢的地区，保障水平偏低的仅为本省平均水平的60%～70%。对于供养亲属抚恤金，经济不发达的统筹地区或行业供养亲属抚恤金的水平仅达到该省同类待遇平均水平的40%～50%，待遇水平差距非常大。

由于各地区、各行业间基金收支不均衡，在工伤职工和遗属的日常待遇调整方面不能统一标准，导致工伤保险待遇的差距越来越大。尤其在近几年调整工伤保险待遇的过程中，各省对职工的工伤保险待遇调整大多出台的是一个指导办法，给出了一个执行范围，具体的调整标准授权各统筹地区和统筹行业根据各自基金的收缴使用情况自行制订。这样就造成了基金结余量大的统筹地区和行业，对职工工伤保险待遇的调整标准定得较高；基金结余量小的统筹地区和行业，对职工工伤保险待遇的调整标准定得较低，特别是伤残津贴和工亡遗属抚恤金，就会导致各省范围内相同伤残等级的工伤职工伤残津贴待遇和工亡遗属抚恤金的差异越来越大。

另外，还有其他工伤保险待遇，比如工亡职工的丧葬补助金、工伤职工的护理费水平、住院伙食补助费、转院的交通食宿费用、解除或终止劳动合同的一次性伤残就业补助金和一次性工伤医疗补助金等，各省不同地区或不同统筹行业，标准不一样，这又导致新的社会不稳定因素出现。

4 推动工伤保险事业纵深发展的趋势

按照国际通行做法，工伤保险是补偿、预防和康复三位一体的一种保险制度。但是，在制度初创时期，优先解决的应该是工伤补偿问题，随着制度的不断完善和发展，以及劳动者需求的提高，必须开展工伤预防和工伤康复工作。

同样，我们国家在工伤保险管理中之所以把工伤补偿作为重点，主要是由我们的国情决定的——工伤保险起步早，规范晚，统筹层次还有待提高，基金积累底子比较薄，遗留老工伤人员比较多。目前，受工伤保险统筹层次的限制，工伤保险基金难以最大限度地发挥其互济性和保障功能，这严重制约了工伤补偿、预防和康复三位一体化建设的顺利进行。

工伤保险基金结余率高的统筹地区和行业，能够拿出更多的资金开展工伤预防和工伤康复工作；而工伤保险基金结余率低的统筹地区和行业，其工伤预防与职业康复由于资金投入不到位，工作无法正常开展。在工伤补偿、预防和康复三位一体化建设中，首要任务应该是工伤预防，只有重视工伤预防，才能使工伤保险发展进入一个良性循环。

同时，提高工伤保险统筹层次，有助于各项管理制度的整合。比如，工伤保险的参保范围、参保对象、费率政策、缴费标准、工伤认定、劳动能力鉴定办法、经办流程等，在同一省内均执行同一标准，有助于劳动者对工伤保险政策的认知，有利于社会保险行政部门和经办机构对工伤保险政策的宣传，也更能体现社会保险的公平性。另外，提高工伤保险统筹层次，更加有利于运用互联网+，能够有效提高工伤保险的信息化管理水平。各省对工伤职工和工亡职工遗属应统一建立工伤档案，对档案中的所有资料进行数据处理，建立档案信息系统，可实现业务与档案之间的无缝对接。这样做，一方面，能够有效提高工作效率；另一方面，便于为工伤职工和工亡职工遗属提供更加便捷、快速的服务，也更加有利于工伤职工的信息整合，有利于同一省内职工工伤保险关系的转移。

5 结束语

总之，社会保险的统筹层次越高，其“大数法则”就越能得到充分体现，基金的调控能力和抗风险能力就会越来越强，管理也会越来越规范。因此，提高工伤保险的统筹层次，建立基金的风险调控机制，既是制度建设的内在要求，又是建立政策统一、机制完善、管理科学、运行规范的工伤保险制度的必然趋势。我们期待着工伤保险和社会保险的其他险种以《社会保险法》的相关规定为目标，尽快提高统筹层次，缩短完善周期，向着更加纵深、健康的方向发展。

F842

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2017.20.078

2095－6835（2017）20－0078－02

〔编辑：白洁〕