水土保持领域生态环境损害责任追究制度Ⅲ：情形初探

李发鹏，王建平，孙 嘉，刘登伟

(水利部发展研究中心，北京 100038)

水土保持领域生态环境损害责任追究制度Ⅲ：情形初探

李发鹏，王建平，孙 嘉，刘登伟

(水利部发展研究中心，北京 100038)

水土保持；生态环境损害；责任追究；损害情形

在水土保持领域贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，梳理总结水土保持领域党政领导干部生态环境损害情形是关键环节之一。在系统分析水土保持领域的生态环境损害特点及原因的基础上，总结了水土保持领域生态环境损害情形，进而提出了水土保持领域贯彻落实生态环境损害责任追究制度的初步建议。

在水土保持领域贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)，关键环节之一是梳理水土保持领域可能存在的损害情形，确定什么状况下追究党政领导干部的相关责任。

1 水土保持领域的生态环境损害特点及原因分析

我国幅员辽阔，各地区间自然环境条件和社会经济状况差异很大，水土流失特点、强度和规律均不相同。鉴于此，按照水土流失综合防治分区[1]，对水土保持领域的生态环境损害客观表现形式及主要特点，以及直接自然因素和人为因素进行了系统梳理(图1)。

总的来看，水土保持领域的生态环境损害主要表现在：①水分、养分、表土流失，引起土地退化，降低土地生产力，影响粮食安全；②河湖泥沙淤积，加剧洪涝灾害，威胁下游水资源安全；③加剧干旱、风沙、泥石流、滑坡等自然灾害；④引起面源污染，恶化水质；⑤恶化生态环境；⑥蚕食土地；⑦破坏交通、渠系等基础设施。造成水土流失的自然因素主要涉及降水、气温等气候因素，坡度、坡长等地形因素，土壤质地和植被覆盖因素，而各种人类活动进一步加剧了自然水土流失进程。尽管造成水土流失的人类活动类别与强度存在较大区域差异，但其主要集中在：①农业垦殖、资源开发、工程建设等造成的地形地貌变化；②砍伐、放牧、不合理经营等造成的地表覆盖变化；③不合理的土地利用、污染排放等造成的土壤质量变化。

除了上述直接造成水土流失的自然和人为因素，在水土保持实际工作中仍存在着诱发或加剧水土流失的管理行为，主要集中于水土流失预防、治理和监管过程中的政策、规划、行政许可与审批、保护与治理、监测与公告、监督与执法等方面，这些管理因素正是需要重点考虑的党政领导干部生态环境损害情形。

图1 水土保持领域生态环境损害逻辑关系

2 水土保持领域生态环境损害情形梳理

根据《办法》要求，系统梳理水土保持法及地方水土保持法规中有关责任的规定，同时参考森林、草原、防沙治沙等法律相关规定，通过理论探讨、实地调研、专题咨询等方式，按照水土保持决策、执行、管理、监督四大类工作，分别总结了可能存在的党政领导干部生态环境损害情形(表1)。其中，决策类损害情形5项，涉及地方党政主要领导成员关于水土资源的决策；执行类、管理类和监督类损害情形分别有6、9和6项，涉及负责水土保持管理的地方党政有关领导成员，以及负责水土流失防治的水行政主管部门领导成员和承担水土流失防治任务的其他行业管理部门领导成员在水土保持实际工作中的执行、管理和监督情况。

3 贯彻落实生态环境损害责任追究制度的对策建议

一是加强组织领导，开展水土保持领域生态环境损害责任追究顶层制度设计。以水利行业贯彻落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度为契机，参与推动成立水利行业生态环境损害责任追究制度建设领导小组或专项办公室，推动协调解决水土保持领域贯彻落实生态环境损害责任追究制度中的难题。

二是明确事权关系，明晰各部门职责。系统梳理现行法律、行政法规、部门规章中有关水土保持领域生态环境损害的有关规定，明确划分水土流失预防与治理的中央与地方事权关系，进一步明晰水土保持主管部门、协同管理部门和其他有关部门之间的权力和职责边界，解决部门间职能交叉、重复、并行等问题，合理界定各部门党政领导干部承担的水土流失预防、治理与监管责任。

三是加强部门间沟通协调，构建统筹联动的水土保持行业监管。建立水利、农业、国土、环境保护、林业等水土资源保护与治理相关部门的沟通协调机制，协调推进水土保持行业监管，推动水土保持领域的监督检查全覆盖，并建立部门间统筹协调的水土保持生态环境损害情形集。筹建水土保持领域的约谈或督察机制，提升水土保持监督检查的权威性，实现水土保持领域生态环境损害的早发现、早追责、早整改。

四是完善水土保持生态环境损害鉴定评估与认定相关配套制度。研究制定水土保持生态环境损害鉴定评估技术指南或导则，规范损害鉴定评估程序与反馈机制，提高鉴定评估结果的科学性。同时，搭建水土保持大数据平台，建立水保、国土、农业、林业数据集成共享机制，提升信息化水平，提升损害评估与预警能力，为建立部门统筹联动的水土保持生态环境损害认定评估机制奠定基础。研究出台相关政策，鼓励和引导第三方独立参与水土保持生态环境损害评估鉴定工作。

[1] 水利部，中国科学院，中国工程院.中国水土流失防治与生态安全：总卷(下)[M].北京: 科学出版社，2010：588-600.

李发鹏(1981—)，男，山东费县人，副研究员，博士，主要从事水利政策研究工作。

2017-06-10

(责任编辑 孙占锋)

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