中国民主财政建设研究

杨健

[摘要]公共财政的实质是民主财政，中国公共财政在公共服务领域效率低下，主要原因就是民主财政机制的滞后。民主财政机制的建全和完善与否，关键要看政府和纳税人在财政制度变迁过程中是否发挥出应有的作用，其中纳税人的作用尤为重要。纳税人权利意识的培养和保护是建立并完善民主财政的突破口，从纳税人权利保护的角度对中国建国以来民主财政的建设进行回顾，并对进一步完善民主财政机制提出对策建议。

[关键词]纳税人权利 民主财政公共财政

一、纳税人权利意识缺失阶段

在中国漫长的封建制时代，自然经济占主导地位，民众过的是自给自足的生活，儒家思想推崇“家天下”的礼制和封建宗法制度，重在强调个人对社会及他人所承担的责任和应尽的义务，人民成为君王这个封建大家长的子民，而非公民。封建思想造就了民众的草民意识、臣民观念和小农意识，培养不出独立的公民意识，更不用说权利意识和民主意识了。这就形成了百姓纳税后自给自足、管民相安无事的供养性财政，完全是为统治阶级服务的。

建国后，社会主义制度的确立结束了中国长达二千一百多年的封建统治。虽然“人民当家做主”的时代已经到来，但是在单一的所有制结构和高度集中的计划经济体制下，政府确立了统收统支的财政体制。这种体制下，财政权力高度集中，企业没有任何自主权和决策权，供产销等各个环节都依赖于政府的指令性计划，具有名副其实的行政性特点。在“国家分配论”的影响下，国家的财政税收具有强制性、无偿性，国家或政府被看做财政的唯一主体，个体利益被统一于国家和集体利益之中，并强调“个人利益要服从国家和集体利益”。这种环境下，国家利益吞没了纳税人的个体权利，国家优先于纳税人，双方之间的关系就是命令与服从的关系。税收政策和财政政策完全是按照政府的意愿、根据国家的需要、凭借政治权力强制贯彻的，财政制度改革也迫于政府自身的财政压力，并非纳税人的要求。因此在改革开放以前，传统封建思想使得纳税人不具备权利意识，政府在主观上也没有考虑到纳税人权利保护的问题，在这一阶段中国纳税人的权利保护处于缺失状态，民主财政自然无从谈起。

二、政府自觉保护纳税人权利阶段

市场化改革以后，为了建立和完善社会主义市场经济体制，中国明确提出建立公共财政体制，在此期间，理论界掀起了一次关于如何构建社会主义公共财政体制的争论，过去的“国家分配论”逐渐让位于“公共财政论”，而“纳税人权利”成为不可回避的问题。在公共财政体制下，政府与纳税人实际上是契约关系，政府和纳税人均是财政的主体，“纳税人有享受公共物品的权利和依法纳税的义务，政府享有依法征税的权力和提供公共物品的义务”[2]。纳税人通过纳税从政府那里“购买”公共服务，政府收的税用在哪、怎么用，也应该通过民主程序按照民众的意愿实施。因此，建立民主财政机制基本形成共识。

此后，“纳税人权利”这一概念逐渐出现在中国社会经济政治生活中，政府也开始自觉地、有意识地主动保护纳税人权利，最明显的就是在立法层面确立纳税人主体地位，明确保护纳税人权利。1992年9月4日颁布的《税收征管法》在第1条就明确指出：“为了加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，制定本法。”“这是‘保护纳税人的合法权益的字眼第一次出现在中国的税收法律中，它奏响了中国自觉保护纳税人权利的第一声。”随后的一系列立法过程中，例如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等，都进一步推动了中国依法治税和依法行政，使得纳税人权利的保护得到更高的重视，对纳税人的权利保护方面有了质的飞跃。

这段时期关于纳税人权利的保护，主要依靠政府自觉主动地、通过立法过程进行确认，还有理论界的学者对纳税人权利保护的推动，但纳税人自身对纳税人权利的诉求和主张显得并不强烈。这一方面是由于过去计划经济时期传统思想的影响，纳税人意识没有培养起来，比如很少有民众关心甚至质疑政府将税收用在了何处，依然认为纳税只是自己的一项义务。另一方面中国在纳税人保护的体制方面还不完善，例如政府信息的透明度不高、纳税人缺乏有效的民意表达渠道，以及纳税人实质上的权利如知情权、监督权等依然不明确和不完整等，導致对纳税人形式上保护多，实质上保护少；政府信息的结果公开多，过程公开少；政策制度过程中纳税人被动接受的多，主动参与的少。因此，中国此时纳税人权利的行使与保护还处于初级阶段，形式大于实质，离民主财政还有差距。

三、对进一步健全民主财政机制的政策建议

1.培养正确的纳税人权利意识和公共意识。中国尚处在纳税人权利意识发展的初级阶段，纳税人的权利意识和公共意识还不成熟，这时公民往往容易觉得政府欠自己太多，只看到自己付出的，看不到自己得到的，因此外部性不可避免。虽然纳税人通过行使权利对政府的财政收支进行监督，有利于在政府政策的制定过程中保护自己的利益，有利于提高政府的透明度，有效遏制腐败现象，但是如果利用不好纳税人的监督权利，反而会降低政府的政策效率。“阿罗不可能定理”指出，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有人都满意的结果。

2.完善公共支出效率评价体系。公共领域是市场失灵的领域，提供公共产品的各公共部门之间不存在竞争，衡量公共部门的产出又相当困难，因此“政府缺乏降低成本的内在压力，并且普遍具有预算规模最大化的倾向”。公共支出模式容易存在浪费严重、效率低的问题。只有建立完善的公共支出效率评价体系，为纳税人监督政府财政效率提供标准，才能保障民主财政机制的有效运行，提高财政效率。endprint