中国粮食金融化之法律应对

曾晓昀

内容摘要：粮食金融化促使粮食由生活基本必需品走向投机商品，从满足生活需求转向满足投机需求。粮食金融化之法律应对应当彰显安全价值，对金融化行为进行类型化，旨在保障粮食权。其中，设立“粮食银行”是粮食金融化的前沿，必须加强政府监管、规范市场主体运行、促进行业自律；发展粮食期货是粮食金融化的核心，必须从市场准入、市场交易、市场退出进行全过程规制；健全粮食基金是粮食金融化的动力，必须合理使用粮食风险基金、促进商业性基金规模化、建立转基因粮食基金；创新粮食保险是粮食金融化的保障，必须拓展巨灾保险、健全粮食流通阶段的险种、推进粮食目标价格保险、建立转基因粮食保险。粮食金融化的法律研究有助于推进《粮食法》、《期货法》的制定，实现国家粮食安全与金融安全的有机统一。

关键词：粮食法 金融化 “粮食银行” 粮食期货 粮食基金 粮食保险

金融化是指经济社会活动中使用金融工具的比重日益增加。经济金融化是市场经济发展到一定阶段的产物，是在发达国家首先产生和发展起来，并逐渐在发展中国家得到体现。具体到粮食行业，粮食金融化是指粮食由生活基本必需品走向投机商品，从满足生活需求转向满足投机需求。粮食金融化既强调“粮食”的基础因素，又突出“金融化”的发展趋势。2016年中央一号文件提出，“创设农产品期货品种，开展农产品期权试点”，“探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制”，“稳步扩大‘保险+期货试点”。国家“十三五”规划也提出稳步扩大“保险+期货”试点，完善农业保险大灾风险分散机制的主张。我国已经制定《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等粮食法规，亟需制定《粮食法》、《期货法》，以适应粮食行业日益复杂的金融化环境。

国外很早就关注金融化问题，并从不同角度进行论证。其一，金融化与经济发展。例如，揭示了金融化的发展趋势（经济新世纪的到来）；〔1 〕探讨金融化与当前经济低迷的关系，揭示经济金融化的弊端；〔2 〕就商品挂钩票据探讨金融化的最新趋势，〔3 〕等等。其二，金融化与公司发展。例如，探讨美国公司金融化帶来的缺陷，并探讨相关法律问题如股票回购、员工股票期权、劳动合同、人力资源使用、税收征收等。〔4 〕其三，金融化与社会不公。例如，探讨金融化、经济机遇和美国民主对收入不平等的影响；〔5 〕探讨金融化的原因、不平等结果和政策依赖，探讨金融部门自身的收入再分配、金融部门与非金融部门之间的资源不平等，〔6 〕等等。国外对粮食金融化也有关注，如在全球粮食安全背景下探讨了“整体农村金融、道路基础设施和农业价值链之间”的创新性金融模式。〔7 〕国外现有研究更多聚焦于大宗农产品金融化的经济问题，尚未将粮食金融化进行类型化并加以法学探讨。我国关于粮食金融化的研究，集中于经济管理的角度（如建议“建立粮食产业发展基金、建立粮食投资和粮食储备银行” 〔8 〕），同样缺乏法学层面的思考。

笔者的研究问题是，从制定《粮食法》出发，对如何妥善解决“粮食银行”设立、粮食期货发展、粮食基金健全、粮食保险创新等方面存在的法律问题，以维护粮食权为落脚点和归属，实现国家粮食安全与金融安全的有机统一，有效应对粮食金融化的挑战。

一、粮食金融化之法理探析

（一）崭新的安全价值

法的价值是法律应对的基本理念、最高指引。其中，法的传统价值是长期以来得到普遍认可、遵循的价值取向（如自由、公平、正义、秩序、效率等），有着强大的理论价值和实践意义。在传统价值的基础上，有必要引入崭新的价值形态，不断充实、发展法的价值体系。“最大的善”是“人们之间的和平与善意。” 〔9 〕“公共安全”是“需要保护以防止那些危害其生存的行为方式和行为过程”。〔10 〕安全作为法律价值，体现“主观性与客观性”、“社会性与阶级性”、“应然性与实然性”三大统一。〔11 〕安全是受保护的稳定状态，具体分为政治安全、经济安全、社会安全、文化安全、生态安全等。我国已经制定一系列“安全法”，与粮食安全密切相关的《食品安全法》就规定“食品安全”、“生命安全”的立法宗旨。安全价值是法的底线性价值，不得突破和僭越。安全价值在粮食金融化中起着至关重要的作用，具体细分为粮食安全与金融安全，均属于经济安全的范畴。

一方面，粮食安全价值。我国《国家安全法》已经明确将粮食安全纳入国家安全体系，彰显总体国家安全观。《农业法》专章规定粮食安全，但开篇的立法宗旨过于累赘，却缺少粮食安全的字眼。粮食金融化要充分利用信贷、期货、保险、基金等各类金融工具，通过提高农民种粮积极性来促进粮食生产的可持续发展，通过合理配置市场资源来推动粮食流通的市场化改革，通过风险规避、风险预防来加强粮食应急体系管理，保障国家粮食安全。未来《粮食法》必须把“维护国家粮食安全”的价值倡导明确纳入立法宗旨，并在金融化应对措施中加以充分考量。此外，还必须充分考虑粮食安全与金融安全的差异性，努力促进粮食安全与金融安全的有机统一。如果金融安全与粮食安全发生冲突且不可调和时，应当坚守粮食安全的基本底线，彰显“粮安天下定”的总体国家安全观。

另一方面，金融安全价值。粮食品种因其特有的粮食安全战略价值（周期性强、需求量大、价格刚性），在国际金融危机之后成为国内外金融投机者的首选。“粮食银行”、粮食期货、粮食基金、粮食保险多为崭新的金融业态，首当其冲是金融安全问题。粮食金融化将粮食现货市场与金融市场密切联系，在刺激投资需求的同时，要逐步规避其他金融市场的风险，实现金融资本的保值增值。现有的几部金融基本法对金融安全的价值倡导是不足的，如《商业银行法》的立法宗旨中只有“维护金融秩序”的表达，而非“维护金融安全”。“金融秩序”与“金融安全”是不同的，“金融秩序”强调外在的、形式上的稳定，“金融安全”强调内在的、实质上的稳定。固化的“金融秩序”可能导致不安全，实现“金融安全”可能要打破现有“金融秩序”。因此，未来的《期货法》等金融基本法要规定类似“维护期货市场安全”的立法宗旨，而非“维护期货市场秩序”。endprint

（二）金融化行为之类型化

法的价值引导法的制度设计，法的制度设计是通过主体行为具体实现的。类型化是法学方法论的基本体现，有助于通过“更平坦的道路”，很快“带到目的地”。〔12 〕有意思的是，崇尚成文法的大陆法系国家反倒关注类型化的案例比较，即“法律解释和开放的法律续造过程中”的制度工具。〔13 〕法律行为类型化的基本方式是“按照法律行为规则的内容对法律行为予以划分”。〔14 〕金融法的核心指标包括“破产抵销”、“担保权益”、“商业信托”、“合同的可转让性”、“资金追查”。〔15 〕粮食生产是“既必需又重要的技艺”，〔16 〕粮食金融化依然秉承这一本质特征。粮食金融化的客体主要有“粮食银行”、粮食期货、粮食基金、粮食保险。“需要”和“手段”必须加以“区分”和“精炼”。〔17 〕相应地，金融化行为主要有设立“粮食银行”、发展粮食期货、健全粮食基金、创新粮食保险。法学类型化可以分为“外部体系”（“完整性”、逻辑“封闭性”）和“内部体系”（“‘开放及‘不完全”）。〔18 〕亦即，粮食金融化并非封闭的行为类型体系，而是随着粮食流通体制改革的不断深化，未来将产生更多的新方式、新行为，是“外部体系”与“内部体系”的统一。

具体而言，金融化行为类型化如下：一是设立“粮食银行”。设立“粮食银行”是粮食金融化的前沿，属于崭新形态，具有良好的发展前景。“粮食银行”重在鼓励“设立”，“设立”是市场准入问题，要凸显“粮食银行”与一般商业银行完全不同的特殊性，在全国范围内逐步形成规模效应，提升各地粮食储存效益。二是发展粮食期货。发展粮食期货是粮食金融化的核心，需长期存在并得到充分发展。粮食期货重在“发展”，说明粮食期货已经初具规模，正在凸显粮食品种在期货行业的基础性地位，以粮食期货发展带来粮食生产发展，以促进型立法推进粮食现货市场与期货市场的互动。三是健全粮食基金。健全粮食基金是粮食金融化的动力，分为政策性粮食基金与商业性粮食基金，有助于推动金融化进程。粮食基金重在“健全”，在现有粮食风险基金制度的基础上，不断健全融资机制，鼓励民间资本进入，秉承投资主体地位平等的理念，协同解决粮食行业重大风险问题。四是创新粮食保险。创新粮食保险是粮食金融化的保障，要从农业保险中独立出来成为专门的保险品种，分担、化解金融化过程中的风险。粮食保险重在“创新”，不能与农业保险等同，在强化巨灾保险之外增加粮食流通阶段的险种，扩大粮食保险范围，分担粮食金融风险，应对日益严重的转基因粮食问题。

（三）为粮食权而奋斗

为权利而奋斗是法的使命，是“对个人自己和集体的义务”。〔19 〕粮食权益保护是联合国粮农组织提出和倡导的基本权利范畴，在世界各国逐步推广和实现。联合国粮农组织《罗马宣言》（2009）界定“粮食安全”的四大支柱是“可供应量”、“获取渠道”、“充分利用”、“稳定供应”。《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》（2012）承认和保护合法权属权利，即使是“非正式”权属体系。从人权理论出发，“基于那些确定他的成员身份的条件”是“社会共同体的利益所在”。〔20 〕有学者提出，“粮食权系达到粮食安全状态之法律上主张”，“在任何时间，具有实质且经济之管道，获得适当之粮食或为购买此之方式”。〔21 〕笔者认为，粮食权维护粮食行业公共利益，以粮食供给充足、粮食质量安全、粮食价格合理为权利内容。“不认真地对待权利”，就“不能够认真地对待法律”。〔22 〕粮食金融化之法律应对，应当以保障粮食权为落脚点和归属，维护好粮食生产经营者在粮食供给、粮食质量、粮食价格三个方面的合法权益。与粮食金融化相关的概念叫粮食期权，即买方可以选择在未来一段时间内或特定日期行使买入或卖出粮食标的物的权利。粮食期权与期货对应，是粮食权在金融市场的延伸和拓展。

我国有必要在《粮食法》中对粮食权加以明确规定和具体保护。一是粮食供给充足。例如，“粮食银行”有助于提升粮食存储效益，可以通过调剂、轮换粮食品种、粮食数量来影响粮食现货市场供应；粮食期货市场可以预测粮食供需情况，引导粮食生产发展；粮食基金可以解决粮食行业整体发展问题，对粮食供给保障有重大益处；粮食保险重在防范粮食生产、粮食流通中的重大风险，应对自然灾害和突发性危机，等等。二是粮食质量安全。例如，“粮食银行”通过完善的储备机制和及时出换粮食来保障粮食质量安全；粮食期货市场可以引导粮农种植优质粮食品种，提升粮食质量；粮食基金可以重点投资提升粮食流通全过程设施配置，预防和应对转基因粮食危机；粮食保险可以应对粮食质量危机、转基因粮食危机，等等。三是粮食价格合理。例如，“粮食银行”可以调节自身的粮食收购价格、销售价格，间接影响粮食现货市场价格；粮食期货市场可以引导现货市场价格，实现“两个市场”的粮食价格对接；粮食基金可以解决谷贱伤农问题，防范和化解粮价暴涨、粮价剧烈波动等紧急情况；粮食保险可以设置粮价“安全阀”，稳定粮食现货价格，保障粮食价格合理，等等。

在粮食金融化过程中，保障粮食权涉及政府管理部门、粮食生产经营者、相关行业协会等多方主体。其一，粮食行政管理部门。我国粮食行政管理部门要改变单一的监管思维，借制定《粮食法》之机推进全面依法治粮，加强对粮食金融化的宏观调控、市场监管、公共服务，成为粮食行业独立的、全面的监管主体。其二，金融监管部门。2010年，美国立法授权消费者保护局“对消费者金融产品或服务的供应与提供进行监管”。〔23 〕我国“一行三会”（央行、银监会、证监会、保监会）要形成金融监管协调与合作机制，正确引导糧食生产经营者进入金融市场，加强粮食金融市场监管。其三，粮食生产经营者。粮食生产经营者在粮食金融化过程中要维护自身合法的金融权益，共同维护公平合理的粮食市场秩序、金融市场秩序。金融组织（如“粮食银行”、粮食期货公司、粮食基金组织、粮食保险公司）要与粮食生产经营者建立公平交易关系，不得欺诈粮食生产经营者。其四，相关行业协会。国内现有的粮食类行业协会、金融类行业协会要密切合作，不断创建新的行业协会（如“粮食银行”行业协会），加强对粮食金融化的行业自律、行业协调、行业合作，共同应对粮食金融化的挑战。endprint

二、中国应对粮食金融化之制度考察

（一）国内应对粮食金融化的立法分析

首先，我国关于粮食金融化的基本法规定欠缺。我国《农业法》是目前关于粮食金融化问题的基本法律规定，如“金融支持”（第37条）、“建立粮食风险基金”（第35条）、“建立和完善农业保险制度”（第46条）等。《证券投资基金法》等适用于商业性粮食基金的具体运作。我国亟需出台《粮食法》，规定粮食金融化问题，分别对“粮食银行”、粮食期货、粮食基金、粮食保险作出相应的规制。此外，我国还有必要制定《期货法》，适用于粮食期货交易监管。

其次，行政法规层面对粮食金融化问题有所涉及，但尚未具体展开。目前，我国关于粮食金融化的行政法规，散见于《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》、《期货交易管理条例》、《农业保险条例》等规定中。具体包括：其一，“粮食银行”。例如，《中央储备粮管理条例》为商业化的“粮食银行”设立提供制度参考。《粮食流通管理条例》第15条规定了粮食仓储设施问题，客观上推动了“粮食银行”的设立。其二，粮食期货。例如，《期货交易管理条例》第82条界定“商品期货合约”包括以农产品为标的物的期货合约。其三，粮食基金。例如，《粮食流通管理条例》规定了“建立健全粮食风险基金制度”（第27条）。其四，粮食保险。例如，《农业保险条例》第2条界定“农业保险”涵括种植业，即包括粮食生产。

再次，部门规章层面的相关规定庞杂，难以形成合力。这里的部门规章还要作广义理解，囊括各类“管理办法”。具体包括：其一，“粮食银行”。例如，粮油仓储管理制度（如国家发改委《粮油仓储管理办法》（2009））和农户科学储粮机制（如国家粮食局《农户科学储粮专项管理办法（暂行）》（2009）），客观上推动了“粮食银行”的设立。其二，粮食期货。例如，中国证监会《期货交易所管理办法》（2007）、《期货公司监督管理办法》（2014）分别规定了期货交易所、期货公司的管理问题。其三，粮食基金。例如，国务院批转财政部等部门《粮食风险基金管理暂行办法》（1993），明确建立粮食风险基金。财政部等《粮食风险基金实施意见》（1994）规定了中央粮食风险基金（“中央财政预算安排”）和地方粮食风险基金（“中央补助和地方财政预算安排”）。随后，财政部、中国农业发展银行制定《省级粮食风险基金专户管理办法》（1996）、《粮食风险基金专户管理办法》（1998）等法律文件，对粮食风险基金专户作了详细规定。此外，财政部《国际农业发展基金项目管理办法》（2008）适用于国际农业发展基金贷款项目的申报、审批、实施和监管。其四，粮食保险。例如，财政部《农业保险大灾风险准备金管理办法》（2013）、《农业保险大灾风险准备金会计处理规定》（2014）规定了农业保险大灾风险准备金制度。中国保监会《农业保险承保理赔管理暂行办法》（2015）规定了农业保险承保理赔管理问题。

第四，地方立法层面对粮食金融化问题作了初步探索。其一，“粮食银行”。目前，各地政府纷纷制定地方储备粮制度，如《辽宁省地方储备粮管理办法》（2016）。其二，粮食期货。在国务院《期货交易管理条例》出台之后，我国各地期货业发展更多依赖政策性的指导意见（如2015年内蒙古推动期货市场发展的指导意见），缺乏地方立法。其三，粮食基金。例如，《广东省粮食安全保障条例》（2014）第29条、《贵州省粮食安全保障条例》（2011）第32条均规定县级以上地方人民政府要制定本级政府粮食风险基金管理办法。《广东省省级粮食风险基金管理办法》（1995）、《广州市粮食风险基金管理实施办法》（1995）分别规定了广东省、广州市的粮食风险基金管理问题。其四，粮食保险。目前的粮食保险地方立法，也融入在农业保险立法当中，如上海市农委等《上海市农业保险大灾（巨灾）风险分散机制暂行办法》（2014）、《浙江省实施〈农业保险条例〉办法》（2015）等。

（二）国际社会应对粮食金融化的制度借鉴

目前，国际社会应对粮食金融化主要通过国际粮食组织与国际金融组织展开。联合国粮农组织是国际粮食组织的中坚力量。我国与联合国粮农组织一直保持良好的合作，双方签署了《国家规划框架（2012-2015）》。联合国粮农组织《世界粮食安全罗马宣言》（1996）已经触及粮食金融化的应对问题，如公共与私人投资的最佳分配、国际粮食贸易系统的市场化推进、粮食危机紧急应对的金融效能。《世界粮食安全首脑会议宣言》（2009）创造性地强调对私营部门、私营慈善基金投资粮食系统进行国家立法。《营养问题罗马宣言》（2014）提出“粮食不应作为施加政治或经济压力的一种工具”，对应的《行动框架》建议22则“将营养目标纳入社会保护计划和人道主义援助安全网计划”，涵括了粮食基金、粮食保险。联合国粮农组织《米兰城市粮食政策公约》（2015）强调粮食生产与城市粮食需求之间的金融关联性，构建公平、可持续的城市粮食系统。《2016—2017年工作计划和预算》包括五大战略目标，其中消除粮食不安全、改善粮食生产服务、建设包容性粮食系统、增强生计均不同程度涉及粮食金融化问题。2016年世界粮食日强调，“气候在变化，粮食和农业也在变化”。粮食金融化必须朝着应对气候变化的方向前进，具体路径是倡导绿色金融、低碳金融。

联合国世界粮食计划署是联合国与联合国粮农组织合办的多边援助机构，每年援助70多个国家近1亿人口。世界粮食计划署逐步改变直接发放粮食的“治标”措施，改为发放食品抵用券、食品换资产等金融化措施，构建危机应对的“安全网”计划。世界粮食计划署的五项目标是紧急保障生计、减灾投资、重建家园、减少营养不良、提升控制饥饿能力，四类行动是应急行动、重建行动、发展行动、特別行动，涵括了粮食基金、粮食保险的内容。中国与世界粮食计划署签订了《关于世界粮食计划署提供援助的基本协定》（1980），明晰申请援助与同意援助的程序，不断完善紧急救济行动，规定各类便利、特权和豁免，健全粮食援助的争端解决程序。中国与世界粮食计划署的合作机制应当包括“引进来”机制与“走出去”机制。“引进来”要通过金融途径重点解决营养不良问题，加强抗击饥荒的金融合作立法；“走出去”要在粮食援助（如2016年向埃塞俄比亚和索马里提供粮食援助）的基础上加强各国“粮食银行”建设，形成全球性的“粮食银行”保障体系。endprint

国际粮食组织要逐步关注粮食领域的金融问题，而国际金融组织也要逐步关注金融领域的粮食问题。例如，世界银行、国际农业发展基金、全球环境基金等国际金融组织致力于加强与中国的粮食安全合作。其一，世界银行。中国与世界银行签订了一系列贷款协定，其中《粮食流通和市场项目》（1993）规定了贷款、项目的执行、银行的补救措施、生效、终止、借款人的代表等内容。其二，国际货币基金组织。2016年，国际货币基金组织在与中国“第四条款”双边磋商中，强调保护环境和减轻贫困，对“三农”问题有明确指引。其三，国际农业发展基金。1981年，中国与国际农业发展基金会签订贷款协定，明确貸款的使用、账户提款、项目执行、监测评价、生效、终止等事项。随后，我国财政部又制定相应的财务管理、会计核算、项目管理等部门规章。其四，全球环境基金。制定全球环境基金履行规划，支持履行环境保护职能，提供金融服务保障，促进粮食生产可持续发展。总之，国际金融组织与中国在宏观层面的合作服务于国家“三农”发展战略，在微观层面的合作则涉及具体金融项目，未来要进一步通过签订条约、协定等法定形式加强交流合作。

（三）评析

综上所述，我国应对粮食金融化的立法正在逐步完善，初步建立起以《农业法》为基础，《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》为核心的应对体系。目前存在的主要问题是：其一，缺乏粮食基本法。粮食金融化将对粮食行业产生深远影响，必须有对应的《粮食法》加以规制。粮食基本法的缺乏，也导致粮食权难以明确法定。其二，相关立法缺乏对粮食金融化的类型化。例如，我国现有立法至今没有关于粮食金融化的直接规定，更缺乏对金融化类型的具体划分。其三，存在立法空白。例如，我国现有立法对“粮食银行”缺乏回应，仅是一些通知、意见，有必要制定《粮食银行管理条例》。其四，制度设计缺乏针对性。有学者建议，“我国实定法对农地金融化的限制应当去除。” 〔24 〕现有关于粮食期货、粮食基金、粮食保险的立法较多，但都缺乏从应对粮食金融化的高度进行制度设计，难以实现粮食安全与金融安全的有机统一。其五，国际合作交流不足。目前，我国参与国际粮食金融领域的制度建设还远远不够，难以在联合国粮农组织中发挥第一人口大国应有的制度性话语权。

应对粮食金融化，可以通过政府经济管理、金融技术革新、国家政策支持、法律保障等多种手段。其中，法律保障具有强制性、稳定性、普适性等诸多优点，将成为应对粮食金融化的基本手段。我国必须尽快制定《粮食法》、《期货法》等基本法律，不断推进粮食流通体制改革、金融体制改革。粮食金融化体现为“粮食银行”、粮食期货、粮食基金、粮食保险，必须对这四种金融形态进行正确的定位（即前沿、核心、动力、保障），比较分析现有的粮食金融立法，有针对性地进行创新性的制度设计，维护和促进粮食权的实现。目前，关于《粮食法》对金融化的回应，可有两种方式：一者，金融化问题非常重要，《粮食法》应专章规定金融化问题，并在其他章节加以延伸、完善；二者，由于粮食金融化涉及问题众多，《粮食法》无法在专章中囊括相关内容，更好的办法是不专列一章，而是在各个章节中加以体现。笔者认为，《粮食法》有必要单列一章规定粮食金融化问题，尤其要纳入国际金融合作的内容。除现有四种金融形态之外，还必须规定兜底条款，以应对金融化未来的新形态。这将成为粮食立法的一大亮点，也是金融立法的特色创新。

三、金融化前沿：设立“粮食银行”之法律应对

“粮食银行”是将粮食作为存储品种，解决粮食储备难、方便粮食融通而建立起来的市场化组织。根据我国《商业银行法》的规定，企业名称不能随意使用“银行”字样，在表述“粮食银行”时有必要加双引号。有学者认为，“粮食银行是粮食企业围绕粮食这一标的物而展开的金融创新。” 〔25 〕“粮食银行”借用银行存贷原理，具有保值增值、风险规避、存取自由、产业链发展等优点，在实践中刚刚起步，需要立法加以积极回应，是粮食金融化的前沿。目前，我国缺乏对“粮食银行”的基本法律规定，更多散见于各类规范性文件，如天津滨海高新技术产业开发区金融办下发《“粮食银行”等名义涉嫌非法集资风险的通知》（2014）。我国是世界上第一人口大国，粮食安全形势非常严峻，仅仅依靠国家粮食储备是远远不够的。必须充分发展商业性粮食储备，创新粮食运营模式，将“粮食银行”打造成中国特色粮食安全保障的典范。未来《粮食法》有必要对“粮食银行”作出明确规定，同时另行制定《粮食银行管理条例》，纳入中国特色的制度设计。

首先，加强政府监管。一是立体化监管体制。目前我国各地的“粮食银行”鱼龙混杂，缺乏直接的立法规制，也缺乏粮食主管部门的有效监管，属于政府监管的“灰色地带”。有学者建议，“成立省级粮食银行监督委员会，并在该委员会下依次成立市（县）粮食银行监督委员会”。〔26 〕《粮食法》要赋予国家粮食局充分的监管职权，使国家粮食局成为独立的粮食行政管理机构，下设专门的“粮食银行”监管司。建立从中央到地方的立体化的“粮食银行”监管体制，由国家粮食局“粮食银行”监管司及相应的地方“粮食银行”监管部门按地域、级别进行审慎监管。二是完善的审慎监管机制。借鉴商业银行审慎监管机制，具体的审慎监管制度包括粮食仓储率、粮食质量等级、风险管理、内部控制、损失准备金、风险集中、关联交易等。三是严惩非法集资行为。“粮食银行”尚未被大众熟知，可能为不法分子所利用，变成非法集资的工具。要加强对“粮食银行”筹资排查，审慎监控“粮食银行”盈利模式，完善相应的预警机制和紧急应对机制，对利用“粮食银行”的名义进行非法集资行为要加重处罚。

其次，规范市场主体运行。一是设立多层次的“粮食银行”体系。有学者建议，“把提高国家粮食的宏观调控能力和战略性储备功能与扶持和发展‘粮食银行结合起来”。〔27 〕我国要设立中央“粮食银行”，下设地方性分行、支行、营业部等。各地可参照设立多种形式的地方“粮食银行”，制定具体的内部运行机制。在条件成熟时，应当与国际“粮食银行”市场体系对接，使“粮食银行”走向国际化。二是健全质量标准体系。有学者建议，“由中央粮食银行和粮食银行监管部门统一制定各层级粮食银行的准入标准”。〔28 〕当务之急是采用统一的“粮食银行”质量标准体系，涵括原粮及制成品、检测方法、管理规范、粮食储备、包装方法、机械与仪器、标准样品等。例如，粮食储藏标准包括熏蒸装备、储存品质判定规则、散粮汽车卸车装置、化学品发生器、熏蒸剂使用准则、防护剂使用准则等。三是完善“全过程”质监机制。根据粮食质量标准制定“全过程”质监机制，如完善出入库质监报告、出入库质监档案、库存粮油货位卡、定时安全评估、应急预案等制度。健全存粮证记录的形式、内容、存底年限，完善粮食配送协议、代储（租赁）合同的权利义务规定、违约责任规定，设定粮食库存底线及违规的责任追究，规定保证金制度并加以落实。endprint

第三，促进行业自律。由于“粮食银行”处于发展初期，现有的粮食行业协会缺乏对应的管理职能，难以实现行业自律、社会化服务和产业链延伸。我国要专门建立“粮食银行”行业协会，业务范围包括：一是行业管理。例如，对“粮食银行”发展的方针政策提出建议。二是行业指导。例如，总结现有“粮食银行”的先进经验，指导帮助各地设立“粮食银行”。三是行业维权。例如，向粮食行政管理机构反映意见建议，维护各地“粮食银行”的合法权益。四是行业监督。例如，制定行业标准，督促各地“粮食银行”遵守法律法规，提升“粮食银行”守法意識。五是行业交流。例如，举办全国性或区域性的“粮食银行”技术规范交流会，加强与国外“粮食银行”类似组织的交流。六是行业协调。例如，协调解决各地、各级“粮食银行”之间的经济纠纷。与此同时，“粮食银行”自愿加入成为会员，享有进出会自由权、选举权和被选举权、活动参加权、服务获取优先权、监督权等。健全沟通协作机制，与现有的粮食行业协会（如“中国粮食行业协会”）加强合作，为社会化服务和产业链延伸提供行业指导、行业监督。

四、金融化核心：发展粮食期货之法律应对

粮食期货是指在将来某一特定的时间和地点交割一定数量粮食的标准化合约。粮食期货是典型的期货交易类型，也是粮食金融化的典型体现。粮食期货充分利用粮食需求量大、周期性强、价格权重大、收益稳定、国计民生战略等特征，能够最大限度地连接粮食现货市场与金融资本市场，真正体现粮食的资本价值，成为粮食金融化的核心。郑州商品交易所的交易品种有强麦、普麦、早籼稻、粳稻、晚籼稻，大连商品交易所的交易品种有玉米、玉米淀粉。目前，粮食期货适用《期货交易管理条例》的规定，亟需提升到《期货法》加以规范，并在未来《粮食法》中纳入规范发展粮食期货的倡导性规定。亦即，《粮食法》对粮食期货的规定是概括性的，而《期货法》则是粮食期货发展的基本立法保障。

首先，市场准入。一是粮农主体准入。粮农处于粮食“全过程”产业链的起点，是保障国家粮食安全的基础主体。因为认知所限，粮农未能充分利用粮食期货市场进行风险规避、套期保值，甚为可惜。国家正在发展新一代粮农，制定了一系列的教育培训机制。从粮食期货的特殊属性出发，应当鼓励粮农进入粮食期货市场，简化审批程序，加强准入引导。二是粮食品种准入。目前，我国粮食期货市场交易品种过于单一，仅限于大米、小麦、玉米。有学者建议，“在注册制下，期货交易所下设产品上市委员会”，“以市场为导向上市新品种”。〔29 〕应当鼓励粮食新品种入市，如各类杂粮（尤其是马铃薯）。将新品种上市的权力赋予期货交易所，让粮食新品种从审批制走向核准制，最终实现注册制。

其次，市场交易。一是加强对粮农客户进行期货交易的保护。美国《期货交易法》（CEA）第3条“立法目的”规定，“保护所有的市场参与者免受欺诈或其他滥用销售行为或不当利用客户资产行为”。〔30 〕美国学者从美国《期货交易法》第22节探讨对期货投资者的保护。〔31 〕由于粮农的知识局限，在进入粮食期货市场后，容易被期货公司等欺诈，金融权益容易受到损害，现有立法又缺乏对粮农客户的特殊保障。未来要建立粮农客户金融知识教育机制，提高风险防范意识。有学者探讨了美国《期货交易法》中“真实损失”的宽泛理解。〔32 〕明晰粮农客户的合法金融权益，正确界定粮食期货公司欺诈粮农客户行为的构成要件（如责任主体、侵权行为、损害后果、因果关系）。二是制定粮食期货的特殊交易制度。有学者探讨了美国华尔街金融改革法案颁布后《期货交易法》的套期保值问题。〔33 〕粮食期货对应的粮食现货市场季节性强、依赖自然因素，要针对粮食品种特征规范粮食期货合约的订立、实施及违约救济机制，完善粮食期货的保证金、交割、平仓、持仓、涨跌停板、结算等相关制度。三是科技风险防范。有学者论证了“第二次机器时代”高科技在期货市场中的中介地位及其立法规制。〔34 〕粮食期货交易要考虑粮食品种交易过程中的特殊科技风险，预防不法分子借自然灾害、粮食质量事故、粮价暴涨等场外因素趁机攻击信息科技系统。必须制定粮食期货科技风险管理技术标准、操作规程，建立风险计量评估与系统性能监测机制，健全信息开放、访问限制、传输加密、交易日志、终端维护、事故处置等相关制度。

第三，市场退出。一是粮农退出市场。粮农退出粮食期货市场往往是因为自身权益受损又缺乏维权手段。未来要规范粮农退出期货市场的条件、程序，建立健全相应的权益救济机制。二是粮食期货公司退出市场。美国学者表达对期货市场衰落的担忧。〔35 〕破产引起的不确定性是因为“金融市场和机构倾向于非常依赖健全的法律和法院体系”。〔36 〕目前，对粮食期货公司的退出缺乏综合评价体系。建立粮食期货公司诚信评价体系（如诚信档案和黑名单制度）和社会责任评价体系，规范粮食期货公司退出期货市场的条件、程序。三是粮食期货从业人员退出市场。目前，我国对粮食期货从业人员缺乏严格的责任惩治机制，难以遏制欺诈粮农客户行为的发生。未来对严重侵犯粮农客户权益的期货从业人员要规定严格的惩治措施，包括终身从业禁止。四是粮食品种退出。各类粮食品种进入粮食市场之后，并非一成不变。实践中证明不适宜进行期货交易，或者对国家粮食安全构成威胁的，可以制定退出机制，贯彻有进有出的理念。

五、金融化动力：健全粮食基金之法律应对

粮食基金是指用于促进粮食生产、维护粮食流通秩序、应对粮食市场突发事件的专项资金。粮食基金作为投资进入粮食市场，犹如注入新鲜血液，成为粮食金融化的动力，极大推动了粮食流通市场化改革。20世纪90年代开始，我国建立粮食风险基金制度，并不断发展完善。《粮食流通管理条例》第27条规定，粮食风险基金用于种粮农民直接补贴、支持粮食储备、稳定粮食市场等。粮食风险基金属于政府财政性基金，社会各界纷纷建议设立多种类型的商业性粮食基金，如粮食产业投资基金、粮食产销合作基金、粮食期货基金等。未来《粮食法》要对各类粮食基金作出原则性规定，凸显粮食风险基金的特殊调控地位。endprint

首先，合理使用粮食风险基金。粮食风险基金制度由来已久，1993年起即在全国普遍建立。我国专门制定粮食风险基金财政管理、财务管理的相关部门规章，粮食地方立法也纷纷规定粮食风险基金的多元用途。目前，粮食风险基金与粮食直接补贴、最低收购价等尚未很好对接，相关使用难以实现“风险”预防作用，还容易成为腐败温床。有学者建议设立国家农业巨灾风险基金，资金来源就包括国家粮食风险基金。〔37 〕未来需要对粮食风险基金重新定位，明确其基本功能。亦即，《粮食法》应当将粮食危机应对纳入粮食风险基金的适用范围，将粮食直接补贴、最低收购价、粮食风险基金、安全网计划、目标价格保险等统一纳入粮食价格支持体系的范畴。粮食风险基金的配置分为中央与地方两个层面，与财政体制改革是密切相连的。本质上讲，粮食风险基金立法是财政法、金融法、粮食法的有机统一。

其次，商业性基金的规模化。从经济社会发展进程来看，商业化、市场化与金融化是同一趋势的。长期以来，我国粮食行业为国有企业、国有资本垄断，中小粮食企业难以形成规模效应。近期，我国出台完善产权保护制度的政策文件，提出平等保护产权的制度主张，预示了民间资本发展春天的到来。目前，我国粮食行业的商业性基金过少，没有充分利用民间资本加以投资，对民间资本的监管也非常严格。未来要制定民间资本设立粮食基金的激励机制，如降低门槛、简化程序、减轻责任。借鉴中国农业产业发展基金的成功经验，拓宽商业性基金投入粮食产业的范围，重点拓展粮食生产、粮食储备领域。明晰民间资本与国际资本的区别，充分利用国际农业发展基金、亚太粮食产业发展基金、全球环境基金等资金平台，加强与国际粮食基金的沟通协作，建立健全国际粮食基金合作机制。

第三，建立转基因粮食基金。与一般的转基因食品相比，转基因粮食的风险形势更为严峻，尤其影响国家耕地安全和整体粮食安全。例如：大面积种植会造成转基因花粉传播，引发区域性转基因污染；大面积种植需要相应的农药、化肥，严重影响耕地质量；造成对转基因种子的依赖，可能出现“断种”，无“种”可种；普遍推广食用会严重影响国民身体素质，甚至影响整个民族的人口素质和发展前途，等等。目前，我国对转基因粮食的商业化生产、流通、进出口缺乏明确的态度。近期曝光的美国进口我国的玉米存在转基因问题，则进一步要求我国设立转基因粮食基金，用于转基因粮食的风险预警、当期应对和后期处理。除了《粮食法》对转基因粮食问题要有明确的禁止性态度以外，我国还要出台转基因安全基本法，明确规定设立转基因粮食基金，从国家安全和民族发展的高度加以认识和把握。

六、金融化保障：创新粮食保险之法律应对

狭义的粮食保险局限于粮食生产领域。根据《农业保险条例》的规定，农业保险适用于粮农在粮食生产过程中遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故。广义的粮食保险则是粮食全过程产业链的诸多保险品种，尤其要开拓粮食流通、粮食消费阶段的险种。粮食保险可以分担、化解各类粮食风险，对于粮食行业的广大粮农和中小规模的粮食经营者有至关重要的意义，有利于逐步形成更高层次的社会保障体系。我国提出建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制，稳步扩大“保险+期货”试点的政策主张。这一政策主张，重点就是提升、强化保险在粮食金融化中的保障作用。未来《粮食法》要在大力发展巨灾保险的基础上，建立健全粮食目标价格保险、转基因安全保险。

第一，拓展巨灾保险制度。目前，我國巨灾保险过度依赖国家政策性资金，实施成本高，市场化程度低，推广不易，政策效果差。有学者提出，“建立统一的多层次、以商业运作为主、由政府支持并以人为本的巨灾保险制度”。〔38 〕未来要逐步健全粮食生产巨灾保险体系，让巨灾保险发挥应有的制度价值。一是以国家政策性资金为先导。对稻谷巨灾保险尤其是粮食生产区的巨灾保险要给予倾斜性政策支持，条件成熟时设立政府巨灾保险基金。二是以商业化运作为主。遵循保险市场化改革规律，积极鼓励商业性保险资本进入巨灾保险市场，制定商业化的契约机制，建立健全粮食补贴、粮食信贷、粮食期货与粮食保险的商业化联动机制。三是以社会捐助为补充。倡导社会责任理念，鼓励社会各界尤其是各类基金组织捐助巨灾保险领域，构筑互助互利的资金池平台。

第二，健全粮食流通阶段的险种。目前，我国不重视粮食流通领域的保险，相关保险品种不足，缺乏针对性，难以推动粮食流通全面市场化改革。未来可以建立健全粮食企业财产保险、粮食工程险、粮食运输保险、粮食产品责任保险等粮食流通保险体系，贯穿于粮食收购、运输、储备、销售、进出口等全过程。其中，粮食企业财产保险是对因火灾、自然灾害、意外事故等引起的粮食损失及其关联费用的赔偿。粮食工程险是以粮食流通工程项目为标的的险种。粮食运输保险是以运输中的粮食产品为标的，主要是陆上运输保险和海上运输保险。粮食产品责任保险是指因粮食质量缺陷而造成消费者的人身伤亡时，依法应当由粮食生产经营者承担的赔偿责任。

第三，有针对性地推进粮食目标价格保险。目前，粮食目标价格保险才刚刚起步，关键是界定赔付依据。其中，粮食价格指数保险以粮食价格波动引起的损失为依据，不考虑粮食产量；粮食成本价格保险以粮食约定成本为依据，粮食批发价格保险以粮食市场加权平均批发价为依据，粮食目标价格收入指数保险以粮食产量变化、价格变化或两者共同变化引起的损失为依据。保险公司与粮食生产经营者签订粮食目标价格保险之后，政府会对上述保险品种加以一定的保费补贴。粮食目标价格保险一定程度上改变了粮食最低收购价的政府强干预性问题，更好地适应粮食流通市场化改革需要，有助于粮食价格支持体系的革新。

第四，建立转基因粮食保险。前文论及转基因粮食基金时，已经探讨了转基因粮食的高风险问题。我国有必要建立转基因粮食保险，应对日益严峻的转基因风险问题。值得注意的是，转基因粮食基金是从全过程普遍适用，积极应对转基因风险；转基因粮食保险则是防范于未然，旨在风险分担。关于转基因粮食保险的构建，可以从以下几个方面落实：一是完善转基因粮食风险评估机制。转基因粮食风险往往是长期潜伏、不可预测、危害深远，相关风险评估必须是动态调整、灵活应变。二是强制投保。应当强制转基因粮食技术的研发者、使用者投保，而非自愿投保。三是理赔依据。应当以转基因粮食造成的风险损失为理赔依据，具体包括直接损失和间接损失。其中，直接损失主要是消费者身体健康，间接损失则难以估测，包括耕地资源损失、转基因污染等，需要专业人士加以判断。

粮食问题本质上是发展问题，体现为粮食行业发展不均带来的粮食资源分配不公平。金融化是粮食经济发展到一定阶段的产物，对整个粮食行业提出更高的发展要求，也带来了更为严重的粮食资源、金融资源的分配不均。金融化是世界粮食行业的发展趋势，不可逆也不应逆。我国必须积极应对、因势利导。在强调法律作用的同时，也要明察法律的局限性（如抽象性、单一性、滞后性）。粮食金融化的形式会越来越多元化，不会局限于设立“粮食银行”、发展粮食期货、健全粮食基金、创新粮食保险四种类型，并非某部法律的出台就能彻底解决、一劳永逸。《粮食法》、《期货法》等法律法规必须有机结合，形成制度合力，保障和促进粮食权的实现。另外，《粮食法》、《期货法》的实施有赖于政府经济管理、金融技术革新、国家政策支持等方方面面的配合，才具有持久的生命力。粮食法是发展促进法，粮食金融化立法研究是发展问题研究。解决粮食金融化问题，归根到底是解决粮食问题、解决发展问题。我们应当而且可以在解决粮食金融化问题上走在国际前列，体现中国特色粮食法律体系的制度自信。endprint