美国联邦个人所得税制度之历史嬗变、基本特征及其借鉴

许多奇

内容摘要：美国联邦个人所得税制度经历了从宪法禁止而因战争需要开征；从抵触该税种到认识其为推动经济发展的良法；从单纯增加财政收入到发挥其公平分配的功能，完成了从无到有，不断充实发展并成为美国第一大税种的嬗变过程。复杂性是当前美国个人所得税制度的基本特征。针对规则的复杂性、遵从的复杂性和交易的复杂性三种不同特质对美国个人所得税制度作一中肯评价，对于我国新税制改革背景下个人所得税制度创新与完善，具有深刻的借鉴意义。

关键词：经济工程学 社会工程学 个人所得税制度

美国是世界上个人所得税制最为发达的国家，其联邦所得税制两百多年来经历了从无到有，之后不断充实的发展过程。根据联邦税务总局（IRS）的统计数据，美国是直接税（个人所得税为主）占比最高的国家之一（见图一）。〔1 〕该图为2007—2016年十年间美国所得税收入与总税收收入占比情况。其中，2016年，IRS税收总收入超过3.302万亿美元，退税额度为2.44亿美元，其他税收返还达到4.26亿美元。其中个人所得税高达1.815万亿美元，超过总税收收入的一半以上，稳居第一大税种。

其他：包含雇员税，遗产赠与税及消费税数据来源：IRS Data Book

美国个人所得税不仅在税收总收入中占比独占鳌头，而且制度设计精妙完备，在调节个人收入分配、缩小贫富差距、维持社会公平等方面也累积了相当丰富的实践经验。“他山之石，可以攻玉”。准确把握美国个人所得税制的历史演进、复杂精妙的结构功能，对于我国当前正在深入进行的个人所得税制改革，无疑具有积极的借鉴作用。

一、美国个人所得税制度历史嬗变的三种形式

这里所谓历史嬗变，是指在美国个人所得税制度发展过程中，对其有着根本性影响的变化。比如从无到有；认知上从恶法到良法、从抵触到欢迎等。笔者认为，美国个人所得税制度完成历史嬗变，有三种具体的表现形式。

（一）从无到有，个税因战争而开征

1788年宪法对于税收体系的形成具有深远影响。该宪法授予联邦政府征收商品税等间接税以广泛的权利，却禁止向个人征收直接税。〔2 〕宪法第1条第8款第1项规定：“征收租税、关税以及消费税都必须为了满足美国政府支付债务、提供国防以及一般福利的需要。” 〔3 〕该宪法第1条第9款第4项特别禁止联邦政府征收联邦所得税：“除非得到各州一定比例直接投票者的同意，不得征收任何直接税。” 〔4 〕换句话说，联邦政府想对各州居民征税，要先把想征的税派到各州头上，各州再分配税额。由此，从1789年到第一次世界大战前，国会都是通过关税和特定物品消费税（如马车、蒸馏型饮料、烟草、糖、盐等）来维持联邦政府存续。当时根本不存在个人所得税，连关税和消费税都不宜太高，甚至越低越好。1812年战争期间，大部分税收得以恢复征收，以支付战争开支，个人所得税也临时启用。财政司司长亚历山大·达拉斯于战争结束后的1815年提出征收个人所得税和遗产税的议案，但国会不同意新开税种，于是个人所得税在战争后即被取消。到美国内战期间，战争开支增大，所得税又提上议事日程，1862年建立的税收征收管理局以所有收入为税基征税。收入在600美元以下的不征税，从600-1万美元（相当于当今的1.2万—20万美元）税率是3%，而收入在1万美元以上的按5%征税。“人们在战争期间承担高额的税收负担。” 〔5 〕战争时，征收个人所得税能得到广泛支持主要出于两个原因：一是减轻通货膨胀压力，二是满足战争财政需要，为精忠爱国的表现。但是，非战争期间征收个人所得税则被视为违宪。1872年，征收了十年的联邦个税因违宪而正式停征。1894年美国国会出台法律，再次征收个人所得税，很快又被法院裁定违宪。这一时期，联邦个人所得税几经沉浮，命运多舛，是因为其开征受到“小政府是最好政府”、“只要税收收入能满足政府合法财政支出就是税收制度最佳状态”等观念的约束以及警惕公民私有财产不受政府非法侵害宪法思想的根深蒂固。正如1936年12月5日，美国第七任总统、民粹主义倡导者安德鲁·杰克逊在他的第八次年会信息报告中指所明的：“国会仅仅为了偿还债务、提供国防和福利的需要时才授权征税，这是宪法下联邦国家的必然选择。” 〔6 〕

（二）从抵御到接受，经济工程学的考量

这里所谓“经济工程学的考量”，是指以经济效益为标准，考察一个事务的优劣，或一项决策的得失等。考察个人所得税税率、税基与经济增长的关系，使美国总统们转变了对个人所得税的看法，由反对该税转向接受。

早在1802年，美国第三任总统、开国元勋中最具影响力者之一托马斯·杰弗逊观察到税率和税收收入之间的负相关关系，于是取消除了盐税之外的所有消费税。〔7 〕美国第三十五任总统、自由派的代表人物约翰·肯尼迪将这种关系描述为“在税率过高和税收收入过低之间存在着两难，从长远看提高税收收入的方法是降低税率……削减当前税收并不一定引发预算赤字，还可能获取经济繁荣，通过扩大经济带来预算盈余。” 〔8 〕安德鲁·杰克逊总统反对税收，正如他在1830年否决信息报告中所提到：“通过我国宽恕和放任的意图，普遍的繁荣得到祝福，我们的公民免受了税收的压力……” 〔9 〕在非战争期间，美国即取消个人所得税，直到1862年美国内战首次征收所得税，为了战争融资，北方借款将近300亿美元，印钞45亿美元，并增稅7.5亿美元。同年建立的税收征收管理局，以所有收入为税基征税。第一次世界大战发生后，个人所得税又得以重新启用，而战争一旦结束，所得税就应人们的呼声取消了。然而，随之而来的金融危机要求开征新税，至20世纪30年代中期，第三十二任总统富兰克林·罗斯福开征的“财富税”驱使大量资金从生产性投资中抽离，刺激投资者将资金投入到国外的避税地。第二次世界大战前后出于战争的需要，1943年国会通过了预付税，即雇主将雇员的收入代扣代缴，作为紧急资助对抗希特勒战争的资金来源。肯尼迪总统的预言为后来的实践所证实。第二次世界大战结束后，个人所得税的税率减低到3%，税率降低减少了避税行为，纳税使税基扩大，带来了促进经济增长的效果。美国经济在随后的三十多年进入高速发展时期。人们从实践中终于认识到，在战争和经济危机之后也不需要停征个人所得税，因为低税率、宽税基的个人所得税可以成为推动经济增长的动力。endprint

（三）从普遍接受到宪法保证，社会工程学视野下的税收平等

这里的“社会工程学”是指用公平、平等、正义等先进的价值观念来衡量某一社会现象。社会工程学视野下的个人所得税，具有调节收入分配，实现税收平等的作用。〔10 〕

19世纪末，欧洲社会主义浪潮风起云涌，美国则是进步主义大行其道。很多人要求将税收作为工具，用以调节社会的贫富差距。随着国会对于个人所得税的需求日益强烈，1913年，美国终于通过宪法第十六修正案：国会有权对任何来源的收入规定并征收所得税，无须在各州按比例进行分配，也无须考虑任何人口普查或人口统计数据。当时，参议员中四分之一都是百万富翁，经过斗争，从绝对反对征收所得税，到以77：0的比例支持在十六修正案下征收一种所得税。该所得税在收入3000美元（相当于现在的80000美元）税率为1%，而结婚者减免1000美元的税基，收入超过500000美元最高税率为7%，由于伴之以各种税收筹划方式，如设立个人控股公司、非营利公司、免税的州和地区债券、免税的礼物、人寿保险收益，等等，几乎99%的人免缴所得税。不管如何，中低收入者短暂地享受到劫富济贫的税收再分配效益，然而随着一年后第一次世界大战的爆发，所得税扩展到所有人。北方涌现出诸如约翰·洛克菲勒，科尼利斯·范德比尔特，安德鲁·卡内基等这样的大财阀，这些垄断资产阶级将自身的成功建立在大量中下层工人阶级恶劣工作条件和低工资的基础上。虽然大财阀洛克菲勒曾运用达尔文进化论中的适者生存，来为自身辩护，但公平分配问题不得不成为重要的税制考量因素。自从1917年开始，在西部和南部兴起了民粹主义和格兰杰运动，而在东部盛行着劳工和工会运动。1920年，仅仅13%的劳工支付所得税，填报550万美元税收返还。再分配的简单举措是从剥削者富人那里拿来的财产授予给被剥削的贫穷者。有人认为：“所得税是唯一能在富人和穷人之间平等负担的工具。” 〔11 〕第二十六任总统西奥多·罗斯福为了回应向富人遗产征税的要求，开始思考如何运用税收政策进行再分配。罗斯福总统任职期间，美国个税的征税范围大幅扩张，覆盖了全美74%的人口。从那以后，个人所得税成为美国联邦政府第一大税收来源。1951年朝鲜战争开启，公众作好准备接受所得税，并从11%开始逐步累进，所得税的累进比例和范围都相对扩大。正如1961年4月20日肯尼迪总统在向国会就税收问题的特别信息通报所言：“为了满足战争资金的需求，个人所得税从富人征收的选择税，该税自此走向广大人民征收的税种，并占据预算收入的一半以上。” 〔12 〕

二、美国个人所得税之复杂性及其客观评价

作为第一大税种，美国个人所得税可谓博大精深。爱因斯坦曾认为美国联邦个人所得税是世界上最难以理解的事务。大卫·布拉德福教授曾从三个方面描述税收体系的复杂性，即规则的复杂性、遵从的复杂性和交易的复杂性。〔13 〕在我们讨论个人所得税时，不仅要熟谙个人所得税自身的结构和机能，而且还须分析与其他税种的关系，才能管窥美国个人所得税的精华。

其一，税收收入的法律解释体现了规则的复杂性。规则的复杂性通常是指“实体规定的复杂程度”，即法典立法及其解释技术上的复杂性。〔14 〕除去美国税收法典（Internal Revenue Code， IRC）§61项下的例外，其余所有收入都应征税，包括工资薪金、股息红利、利息租金收入以及销售证券和不动产的收入等。〔15 〕收入不仅包括现金，还包括服务、财产或向第三方支付等纳税人的利益。〔16 〕例外包括§103（a）项下规定的州与市政债券的利息收入将不会计算入应税收入总额之中。规则复杂性的原因不一而足，还包括实现的概念、现金基础账户、预付税收、使用绝对纳税义务的净所得、税收政策发展的进程等要素。〔17 〕此外，资本利得税是美国税收收入的重要来源。IRC将一定时期内销售（通常投资）特定财产的资本利得和资本损失作为特别税收对待进行处理。例如， A以100买进股票，160卖出，则对60征税。A以100买进股票，60卖出，则A遭受40的损失。资本损失比其他损失可抵扣额度偏低些，通常可抵扣一個人每年普通收入（工资薪金）中的3000美元。〔18 〕但在股票市场上，目前争议是，如果股票发生闪跌，是否允许纳税人以损失抵扣税额。在这些规则中，理解和解释税收收入存在着规则的复杂性。特别是在资本利得和损失方面存在着极大的偶然性，如果规则内涵的现实可能性存在极大不确定性，那么，解释和执行税法就会显得困难重重。

其二，扣除和抵免的程序规则体现出遵从的复杂性。在税法中往往存在两种典型的复杂性，即确定的复杂性和不确定的复杂性。美国税收法典为了将复杂性的联邦个人所得税用程序的方式固定下来，分五步计算个人所得税的应纳税额。〔19 〕第一步，计算总收入（§61）；第二步，减去水平线上的抵扣额（§62），余下可调整总收入；第三步，减去水平线下的扣除额=个人免除的数额（§151）和标准扣除或者分项目扣除（从§63到§67），〔20 〕得出应税收入（§63）；第四步，用对应的税率（§1）乘以应税收入得出应纳税收义务；第五步，减去税收优惠数额。然而，在这些确定的程序中又会根据不同情况嵌套各种复杂的步骤，使得税收遵从不时触碰各种不确定的变化及其组合，使不确定的复杂性应运而生。如税收抵扣只是从收入中扣除一定数额，随后须乘以所适用的税率，而税收优惠直接从应纳税义务中剔除。为了更好地实现量能平等负担原则，联邦个人所得税制的累进性还体现在个人能够享受的税收优惠上。例如，中低收入家庭、祖父母抚养孙子女的非传统家庭、有限英语技能的家庭、在郊外居住的家庭、残疾人等都能根据所得税收抵免计划，享受到相对比例的抵免额。〔21 〕可见，对于纳税人而言，税收优惠比税收抵扣得到的实惠更大。而在上述每一个步骤中，纳税人都负担着繁重的填表和税收申报义务。鉴于税收遵从的复杂性，只有依赖于专业人士的协助，否则，很容易在税收遵从的过程中迷失方向，从而难以完成税收申报的协议义务。endprint

其三，个税与其他税种之间的协调体现出交易的复杂性。个人所得税并不限于单一税种的复杂性，作为理性的纳税人都希望事先筹划合同安排，达到税收利益最大化的目的。美国企业税法也并不简单。主要分为以下几种：非独立实体（disregarded entity），C類公司，S类公司，合伙企业。（1）对于非独立实体，一般是一个有限公司（LLC）不征税。美国税法直接当作这个企业不存在。（2）C类公司：相对于国内的公司，一般对于公司和股东双重征税。（3）S类公司：原则上对于公司不征税，但有例外；（4）合伙企业：美国税法最复杂的部分，一般而言，不对合伙企业征税，只对合伙人征税。纳税人必须在不同形式企业组织形式和个人所得税之间、股权和债权安排之间、出租与销售行为等之间作出选择，也许经济效果并无二致，而税法负担结果却差别巨大。特别是通过选择商业组织和投资行为所得的判断极为复杂，因为交易本身就具有高度复杂性。

美国税法体系基本的复杂性特点如上所述，但在细节方面环环相扣、非常精细。而评价某种税制好坏的标准通常是平等、效率和简化：一是平等标准，即所谓的税法中的量能平等负担原则。〔22 〕换句话说，同样经济环境的纳税人应该承受同等的税收负担，而税基就是用来衡量“同样经济环境”的标准。美国的税基即“所得”，因而不管所得的来源和用途如何，拥有同样所得的纳税人就必须缴纳同样数额的税。然而，这种同等对待又不是绝对的，由此各种税收抵扣、减免和累进税率才会应运而生。二是效率标准，即要求国家税收干预人们的经济行为越少越好。然而，这种自由资本主义时期理想的蓝图早已不复存在，在平等标准和效率标准相互冲突时，美国更多偏重的是平等标准，从IRC中个人所得税的激励措施无所不在，便可略知要义。在决定向谁征税、征税多少、何时征税时，国会立法都会身不由己地进行社会和经济发展方向和程度方面的价值判断，税收条款在使用特定资源方面具备主要的影响力。目前美国的个人所得税法，鼓励人们买房而非租房；鼓励夫妻一方在家处理家务，而非双方都在劳动市场上竞争；鼓励结婚行为，而非离婚或者单身；联邦个人所得税鼓励喝红酒而非啤酒，而惩罚喝威士忌的人。〔23 〕这些激励措施引导着纳税人进行税收筹划，力争采取最有利于自身税收利益的行为。三是简化标准。精妙的设计和复杂的细节其实对于个人报税提出了更高的要求。不再简化的美国税收征纳系统，要求必须有专门的非营利组织帮助电子报税。〔24 〕

美国的联邦个税体系的价值取向是以“公平优先，效率为后”的，其制度设计和税收征纳复杂异常，不经专业人士帮忙，几乎无法完成报税工作。然而复杂的税收体系通常是无效率的，因为纳税人不得不分散精力（支付代价给税务代理）来计算税收，政府也必须拨出大量人员和机构解释复杂的税收规则以保证税法遵从。同时，过于复杂性也导致不平等，因为纳税人会花费过多精力理解税法，甚至操纵税收规则。虽然量化规则复杂性带来的效率损失几乎是不可能的，且有时正是为了实现复杂经济运行过程中特定的政策目标，导致了税收规则的复杂性。然而，随之伴生的附带成本也不容忽视，包括：（1）降低自愿遵从度；（2）提高纳税人的纳税遵从成本；（3）减少嵌入经济和社会生活中的税收公平；（4）提高税收征管法的执行成本。〔25 〕通常情况下，富人更容易将模糊和复杂性的法规作出更有利于自身的解释，在不效率中获利，从而相对较少纳税，进一步拉大贫富差距。质言之，美国个人所得税法经过长期发展，优点和局限特征明显，我国在进行个人所得税改革时，必须根据自身发展情况，有选择性地吸收和借鉴。

三、我国新税制改革背景下个人所得税制度创新

由上观之，美国联邦个人所得税制结构与目前我国个人所得税的占比情况形成鲜明对比，我国目前的税制机构是以1994年税制改革为基础，通过不断调整而形成的。作者采集了2006年至2016年我国税收收入构成的数据，请参见我国税收收入构成（见图2）。〔26 〕

从图2可以看出，近十年来，我国税制结构中间接税占税收总收入的比重虽然在逐步回落，但仍然居于主体地位。2006年间接税的比重为66.04%，2014年为 59.56%，下降6.48个百分点；直接税的比重略有上升，2006年为33.96%，2014年为37.87%，上升3.91个百分点，仍占比较低。显然，我国的税制结构具有直接税占比较低，间接税居主体地位；在占比较低的所得税种，个人所得税规模又明显偏小，其占税收收入的比重从2006年至2016年的十年中，除2013年只占5.91%外，其他各年一直徘徊在6%—8%之间，一定程度上偏离了我国经济发展、居民收入及消费水平。

在“发展进入新常态，改革进入攻坚期和深水区”（党的十八届三中全会的《决定》）这一新的历史起点上，面对中国发展与改革的新形势，与以往的税制变革相比，新税制改革的方向定位发生了重大变化：“建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度”成为了新税制改革的目标定位与方向标识。

何谓“现代化”和“现代税收制度”？对此，仁者见仁，智者见智，可谓众说纷纭。现代化是个用得多，但没有确定定义的词语，最早产生于西方，并用于指代农业向工业的转化、工业向信息化的转化。〔27 〕现代化是一个动态的概念，世界各主要国家的税制变迁，在总体上都是税收法治现代化的过程。〔28 〕由此可以说，税收现代化是指一国的税收制度体系向各现代税收国家共通的税收制度体系转化的过程，而现代税收制度则是这一转化的积极成果。就一定意义而言，现代化就是先进性、国际化，实现税收现代化就是努力使我国的税收理念、税收制度和税收管理能够顺应时代发展的要求，能够适应科学与信息技术的突飞猛进，能够符合世界税制的发展规律和发展趋势，达到现代税收国家的先进水平。这一过程中既有本国税收制度文明的传承，也有发达国家先进税收制度和税收管理经验的借鉴和吸收。在所有税种中，个人所得税由于直接涉及每个纳税人的“税痛感”，更需要有对违背现代先进税收理念、税收制度、税收体制的旧制度、旧体制的变革与创新。endprint

美国个人所得税制度最为复杂却个性鲜明，我国个人所得税制度与美国的特征截然相反，它在整个财政收入所占比重过低，影响甚微。由于采用代扣代缴制度和分类所得税制，效率高、简单易行，却离最为重要的平等标准差距甚远。个人所得税缴纳者主要是工薪阶层，2014年 〔29〕和2015年 〔30 〕工薪阶层缴纳个税数额占个税总额的比例都超过50%，这与我国的个税税制缺陷有很大关联。在个人所得税的11项税目中，工薪收入因税源单一、易于管控，一直是个人所得税的主要纳税来源。近年来“工薪所得”一项，缴纳额在个税全部收入中占比最大，接近2/3，且总体态势保持缓慢上升。我国个人所得税实际上沦为“工薪税”。〔31 〕纳税人特别是高收入纳税人收入来源多元化，税收征管机关无法准确掌握其收入情况，是造成个税税源大量流失的一个重要原因。公民的纳税意识仍然淡薄，据近期媒体对一线城市部分居民一次民意调查，结果只有不到三成的人表示自己完全缴纳个人所得税，而五成以上的人自称有部分收入未缴纳个税。〔32 〕可见个税税源流失的严重程度。

反观美国高收入阶层个人所得税的缴纳比例，根据皮尤研究中心对联邦税务总局2014年原始数据的具体分析，美国最高收入阶层仅占所有纳税申报比例的2.7%，其调整后总收入（adjusted gross income）， AGI超过25万美元，缴纳的个人所得税数额占所有个人所得税税收收入的比例却高达51.6%；与之相对应，年薪收入低于5万美元的人，占纳税申报的总人数高居62.3%，缴纳的个人所得税仅占总额的5.7%。〔33 〕从数据上看，美国的个人所得税制无疑更加符合量能平等负担原则。首先，高收入者相比低收入人群，每增加单位财富的边际收益效呈现下降趋势；其次，高收入者拥有的财富基数相对于穷人来说相对较大，能够承担的风险也较高。〔34 〕对比之下，我国个人所得税不仅激励纳税人行为不到位，而且社会平等功能乏力，特别在调节居民收入分配差距、公平分配税收负担、平抑贫富悬殊差异方面所起到的作用也十分有限，甚至造成逆向调节。因此，兼顾经济工程学和社会工程学、在复杂性与简单性之间保持平衡并缩小贫富差距的个税改革势在必行。伴随个税改革的制度创新有：

一是由分类所得税制模式过渡到分类征税与综合征税相结合的混合所得税制模式。财政部肖捷部长在全国财政工作会议上，提出2017年要“研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革”，〔35 〕颇为符合我国现实。美国施行纯粹的综合征税设计过于复杂，但其宽税基的做法值得借鉴，即除了联邦和地方税法中明确规定的免税项目外，其余来源于各种渠道的收入均应计入个人所得。我国宜退而求其次，可将目前未进入税收调控范围之内的各类收入均纳入个人所得税的征收范围，并将个人收入划分为劳动所得、资本所得和其他所得。资本所得的监管成本较高，可扩大对资本利得的征税范围，仍考虑分类征税模式，分类征税中特别是个人持有超过一年以上的长期资本所得实行比例税率，可适当调高税率，以增加非劳动所得的个人所得税税负，从而解决重劳动所得课税、轻资本所得课税的税负不公问题。劳动所得和其他应税收入纳入综合范围，按照累进税率统一计征，以体现公平税负原则。

二是择机实施个人所得税家庭申报制度，实行有差别的宽免额制度。个人作为社会的人，必须存在于家庭这一以婚姻和血缘关系为基础的社会生活组织形式中，其收入水平、消费或投资决策往往受到家庭因素的影响。〔36 〕在以家庭为课税单位的目标模式下，我国居民的年终综合申报方式可设计为三种主要类型，即夫妻联合申报、单亲家庭申报、个人单独申报，再根据具体情况加以细分；〔37 〕在应税所得方面，应以夫妻双方及家庭成员的共同所得作为税基，合并计算、联合申报应税所得；在适用税率方面，以共同所得确认适用税率，引领高收入家庭进入相对较高的税率档次；在费用扣除方面，兼顾纳税人在个人家庭赡养情况、大病医疗支出、消费按揭贷款利息支出、子女抚养、成员就业、保险费用、医疗支出、教育支出和保障性支出等方面的费用开支；保证低收入的社会成员免缴个人所得税，而其他人员尽可能纳税，保证实现低税率、宽税基的原则。

三是激励人才为主导的创新驱动之税率结构。新一轮税制改革作为全面深化改革的突破口，全面与创新驱动发展战略相对接，而创新驱动的本质是人才驱动。我国的个人所得税收入不合理之处在于，主要由工薪个税贡献。工薪个税按超额累进税率征收，许多企业高端创新人才工薪个税达到35%、45%档税率，而资本、财产等所得个税多为20%的比例税率，这样的个税结构，不仅没有发挥个税调节收入分配的功能，反而极大地抑制了创新。由此，建议所有应税收入应纳入个人所得税综合范围，统一计征，既有利于体现量能平等负担原则，又能充分运用税收优惠制度设计，精准到位地激励创新人才的贡献；工薪个税的税率设计应更多以人才和创新激励为目标，建议降低最高边际税率，取消45%和35%两档税率，并扩大低税率档的级距，使工薪个税税率与资本、财产个税税率大体相当。〔38 〕更为重要的是，个人所得税更多是作为一种制度信号存在，影响着社会公众的心理预期和公平感受，可直接或间接地激励着纳税人的创新行为。

四是逐步建立以自行申报纳税为主、源泉扣缴为辅的个人所得税征收制度。2015年国务院法制办发布了我国《税收征管法修订草案（征求意见稿）》，〔39 〕其中，第5条、第7条、第8条明确提出要建立健全涉税信息提供机制，施行全国统一的纳税人识别号制度。在纳税人识别号的基础上，年终综合汇缴和预征代扣代缴是两个不可或缺的征收方式。年终综合汇缴尤其重要，即以年为时间单位，年终汇算清缴，多退少補。建立有效的个人收入信息监控机制是个人所得税征管改革的基础环节。我国可借鉴美国的税务号码制度，要求达到法定年龄的公民必须到政府机关领取纳税身份号码并终生不变，个人的收入、支出信息均在此税务号码下，通过银行账户在全国范围内联网储存，以便税务机关查询并作为征税依据。〔40 〕与此同时，建立税务与银行等第三方信息交换和共享制度。加强涉税信息采集管理和征税协作，加快建立税务与银行、工商、公安、房地产、证券、社会保障、海关等部门的计算机联网，实现个人涉税信息的交换和共享。〔41 〕以此提高纳税人收入的透明度，有效监控其涉税信息。更为重要的是，建立和完善汇缴清算激励制度和退税制度，以此保证国家财政收入，促进公民依法自觉纳税。endprint