探究央地关系中高考招生制度的合宪性问题

杨沛沛

摘要：我国的高考招生制度中存在着许多的问题，究其原因，中央与地方对于教育权的分配不合理，导致无法制定统一标准来保证公民受教育权的平等性，重新合理配置中央和地方的教育权是解决问题的根本。本文主要从以下三个方面来探究：了解我国高考制度的演变；分析“高考移民”和“异地高考”等现象所反映的问题；

关键词：高考招生 央地关系 平等权 受教育权

一、高考制度的演变

从19世纪五十年代起，我国高考制度发生变化，不再以高校为主体，而是采取地区配额制度，统一招生。长期以来，录取分数线的划定，是以各省指标为依据的。在50年代左右，按地区配额制度可以提供大量人才，但是，随着我国参加高考的人数逐渐增多，地区配额制度，逐渐成为地方保護主义的温床。随着改革开放的步伐，高考招生制度也逐步放权。中央将有关教育的权利下放给地方甚至是各个高校，这样一来中央失去了对高考招生制度统一的规范和约束，那么这种地方歧视和地方保护主义就更加难以抑制。

总之，高考招生制度存在诸多弊端，虽然高考制度一直在不停地改革，以求更加适应社会的发展，弥补不足，完善自身，但是这些措施都没有从根本上出发去解决问题，因此才会产生很多像“高考移民”等这一类高考现象。

二、高考招生制度的现象及合宪性分析

2015年，全国参加高考人数达到942万人，其中河南省第一，达到77.2万，其次是广东省，达到了75.4万人；海南、青海、西藏等偏远省份人数较少，北京、天津等直辖市的人数也较少，其中北京市2015年参加高考人数为6.8万人，并且北京参加高考人数逐年下降。从数据中分析，较为偏远的省份和北京等大城市参加高考的人数都较少，然而，像华中、华南的一些省份，经济和教育制度都还尚处于一个发展阶段，人口众多，教育资源紧缺，参加高考的人数却非常多，例如河南、山东、安徽这样的省份，形成了一个“两头松、中间紧”的尴尬现象。这些地区考生多，学校少，好学校更少，想要上一个好学校是难上加难，由于地方保护主义和地区配额制度，想要上外省的名校那更是难于上青天，这种恶性循环使得“高考移民”等一系列高考现象应运而生。

（一）高考移民

“高考移民”就是一些地区的学生为了上一个更好的大学而采取一系列方法和手段，向分数较低或者教育资源更加丰富的地区流动。“高考移民”通常是两个方向：分数线较低的偏远省份；好学校较多、教育资源丰富的省份。像海南、青海、西藏等省份由于经济落后、地区偏远，当地有较多的教育优惠政策且分数线较低，；北京、上海、天津这样的大城市因为教育资源丰富、人口较少、竞争压力小，所以也有更多的机会就读一个好学校。正是由于这种教育资源分配严重不均以及招生标准的巨大差距才造成这一现象。

1.教育资源分配不均

我国目前共有39所“985”高校和112所“211”高校，然而这些高校在不同省份之间的数量相差甚远。

我国151所高校中，北京、江苏、上海名列前茅，共计51所，约占1/3，这些省份或者直辖市占有大量优异的教育资源，而像河南、安徽、这些人口大省仅有1-3所，海南省这样的偏远省份也仅有1所而已。各省之间教育的分配资源差距十分之大，作为中国人口最多的河南省仅有一所郑州大学属于“211”工程大学，没有一所“985”高校，这样的资源分配如何能够体现教育的平等性？除此之外，北京市2014年高考考生人数为6.8万人，河南省高考人数为77.2万人，河南省的考生人数是北京市的11倍。如果想要实现资源均衡，那么河南省拥有的高校也至少要是北京市的11倍才可以在资源数量上与北京平等，然而实际情况却是北京市“985”、“211”高校是河南省的28倍，显而易见，教育资源分配不均是“高考移民”的首要原因。

2.招生标准差距较大

我国现在实施的高考各省份考试方式不同，试卷不同，题目也不相同。2014年12月16日，教育部发布规定首先在上海、浙江省试点实行“3+1”方案，语文、数学、外语三门必考，剩余一门可由学生自主选择考试科目，将重心稍稍向高中学业水平测试转移，不再将由高考这一次来决定学生的命运。虽然高考制度的改革有所进步，但与此同时，我们也发现，这一次的高考改革越发的注重各省市的自主权利，而且由于各省市情况不同，在高考改革过程中选择的方案也有所不同，这样一来，全国各地方的差异愈发明显，在自主命题的情况下无法保证地方保护主义是否愈演愈烈。全国各地方实施的方案不同，那么所考察和录取的标准也就不同，这样一来如何实现在录取时的公平就是要必须考虑的问题。

（二）高考招生制度的合宪性分析

自1999 年开始的高等教育改革以来，高等教育招生的地方化问题不断加重，导致了诸如不同地区学生的纵向和横向流动被阻碍、同一院校的不同区域招生分数、招生数量等对公民接受高等教育的宪法性权利的损害的现象[ ]。我国《教育法》第9条第2款规定： “公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，我国《宪法》第46条明确规定：“公民有受教育的权利”，[ ]第33条规定： “公民在法律面前一律平等”。[ ]按照目前对宪法第33 条规定的理解是指公民在适用法律和遵守法律上一律平等，即法律实施保护上的平等和守法上的平等。虽然没有明确规定立法上的平等，[ ]从这两条规定不难推论出公民的高等教育权在法律面前也一律平等。显而易见，我国公民在接受教育方面有平等权，那么深入分析我国高考招生制度就会发现似乎与《宪法》中的相关规定有所冲突。

首先，高考招生的地区配额制度就意味着不同省份录取的学生数量不同。由于东部发达地区较为发达，高等教育资源多，教学质量更高，而中西部等地的高等教育则处在较低水平，部属重点大学数量极少，很难按照人口分配指标，而且这些历史状况的形成有特定历史原因难以短时间完全改变。[ ]不少学者都认为这种以区域历史和现实差异作为基础因素而推定出中西部地区相对东部地区、发达地区相对欠发达地区的考生素质不如的结论存在问题。[ ]高等教育本身就是改善当地经济、培养人才、缩小贫富差距的方式，以地区经济发展不平衡作为理由对高考招生有所区别是难以成立的。endprint

其次，高校的自主招生实际上违反了宪法中的平等权。而各个高校的自主招生使得当地的招生名额更多，发达地区的机会更加多于欠发达地区，这在一定程度上更加剧了地方保护。频频曝出的高校“自主招生”内幕的新闻就说明了这个问题。

三、基于央地关系解决高考招生制度的对策

高考招生制度的种种不平等现象产生的原因是教育权的地方倾向化，自90年代中后期以来，中央逐渐将权利下放，高等教育基本都由地方财政预算支出，地方化的招生倾向也逐渐严重。在这种困境下如果一味的要求高校按照《宪法》的规定保护平等权是不切实际的，打破现有地方保护壁垒，重新调整央地关系是解决高考招生制度的关键。

（一）加强中央对高校的统一财政支出

在90年代中后期，中央推出了省部共建大学的政策，改变了原有的财政来源。省部共建大学政策的推出意味着基本所有的高校都是由各地方自掏腰包，高校的建立、审批、项目的申报等等都要经过当地政府的审批，那么高校的招生就不可避免地要根据当地政府的相关政策调整，资金上的制约是地方保护主义的导火索。因此，应当加强中央对高校统一的财政支出。

首先，要加大对中央部属高校的财政支持，中央要加大对这些高校的财政支持，保证这些院校可以没有后顾之忧的选拔优秀人才而不用依赖地方政策“无奈”地接受。其次，对于地方所属院校，中央政府也不能不作为。同样，解决这个问题的关键一样是中央与地方财政收入的协调，中央要承担大部分的责任，不能让地方政府“一肩挑”，各地经济发展程度不同，一些偏远贫穷的地区财政收入较少，无法投入大量的财政收入到教育事业，因此中央政府要格外加强对这些经济落后、教育资源稀缺的省份的财政支持。

（二）明确央地在高等教育方面的权力

我国高考招生区域配额制度侵犯了公民的宪法权利，国家发展高等教育，制定相关的法律法规是宪法赋予的权力，那么这种权力的中央与地方的划分直接影响了教育事业的发展。从《宪法》对于中央与地方就教育事务的权限划分的条文中可以看出宪法文本中对于教育权力的划分定位为中央与地方共同分享的權力结构，并没有将教育权力如司法权一样定位为“中央事权”[ ]改革开放以后，我国高等教育权力呈现出中央集权、地方分权的混合类型。无论是《宪法》还是《高等教育法》中的相关内容，都没有对央地之间的财权与事权进行一个清晰地划分，模棱两可，过于模糊。应当通过法律条文进一步细分中央与地方的权利与权力，于法有据，使“事权”与“财权”相适应。中央应当制定高考招生的统一的标准和政策，不能任由各省市自由发挥，在统一的录取标准下我们才能谈受教育的平等权。在中央的宏观统筹下，地方政府在中央的领导下，细化相应的规定，完善当地的高等教育。相对中央来说，地方政府负责的内容更加的琐碎、复杂，那么如何分配中央与地方的权力就必须要明确规定，防止中央地方之间相互矛盾，地方各部门相互推诿的现象出现。

参考文献

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