我国全民健身公共服务的整体性治理研究

王志文，沈克印

（1.东北大学 体育部，辽宁 沈阳110819；2.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北武汉430079）

我国全民健身公共服务的整体性治理研究

王志文1，沈克印2

（1.东北大学 体育部，辽宁 沈阳110819；2.武汉体育学院 经济与管理学院，湖北武汉430079）

运用文献资料、逻辑分析等方法，以整体性治理理论为视角，阐述整体性治理理论的内涵及研究过程，结合全民健身公共服务供给的碎片化困境，提出整体性治理的路径。研究认为，全民健身公共服务是国家为了增强全民体质、改善人民生活所实施的重要举措。但是在全民健身公共服务的供给和治理中存在碎片化困境，政府和社会共同供给的局面混乱，供给信息碎片化导致决策机制不完善，标准化体系尚未形成。提出构建政府社会协同供给机制，以信息化供给拓宽公众参与决策的路径，构建标准化服务体系的创新治理模式。

全民健身；公共服务；碎片化；整体性治理；治理路径

党的十八届三中全会是我国全面深化改革的历史新起点，面对社会转型所面临的重大社会问题，推动国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标［1］。这一重大举措也为我国体育事业的改革提供了新方向，全民健身计划虽然已经上升为国家战略，但依然存在着服务供给碎片化、供给不均等化、服务水平低等问题。面对全民健身公共服务所显现的诸多问题，运用西方整体性治理理论对我国全民健身公共服务的供给主体、政府决策以及服务水平进行创新性研究，以期破解公共体育服务碎片化的困境。

1 整体性治理理论与全民健身公共服务

整体性治理理论是针对碎片化问题所提出来的一种创新型的政府和社会协同治理模式和运行机制，是实现部门跨界协作的一场变革。我国全民健身公共服务的供给正在由以政府为主体的单一模式向政府、社会、企业协同供给转变，全民健身公共服务的内容多元性和供给跨界性突显。各供给者间由于职责重复或界限模糊，全民健身公共服务效率低下，而整体性治理理论则针对这些问题为我国全民健身公共服务提供了创新研究视角。

1.1 整体性治理理论解读

进入20世纪90年代，新公共管理运动发展至后新公共管理阶段，出现了政府机构缺乏协调、政府效率低下、公共服务碎片化等问题，随之整体性治理理论的提出则是对新公共管理理论的积极回应。

整体性治理理论是以公民需求为导向的，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制［2］，对治理主体分散、功能重复、治理系统混乱等碎片化问题进行有效整合和协调，使其不断从无序转向有序、从分散转向集中、从分离转向整体，形成科学有效的公共治理模式的治理理论［3］。整体性治理理论提出是为了整合分散的各部门，协调相互关系，使各部门共同致力于共同目标。在这期间，整体性理论认为只有运用现代信息技术才能打破各部门之间的隔阂。

从发现问题到解决问题的视角出发，协调与整合成为整体性治理理论的中心环节，也是整体性治理理论的基本内容。整体性治理理论中的协调并非是整体性治理所独创的，而仅仅是治理的一种手段，是政府各部门间为了提高彼此效率而建立共享信息系统共同规划和决策的过程；整体性治理理论中的整合是由协调所引导，并通过共同的组织结构合并在一起共同实现目标的过程［4］，整合的手段既可以指各级政府部门所承担的治理任务相协同，还可以指跨行业、跨部门的整合。整体性治理理论是以群众需求侧为导向，通过协调与整合政府机构、企业、社会组织来提供高效率、高水平、低消耗的公共服务，以部分之和大于整体的方式来实现社会公共产品供给与需求的有效衔接。协调与整合被看作是整体性治理的“车之双轮、鸟之双翼”，它们之间相辅相成，共同构成了整体性治理理论的策略来源。

1.2 整体性治理理论的发展过程

整体性治理理论的发展随着传统官僚模式和新公共管理理论的变迁而产生于20世纪80年代，该理论已经在英国、美国、加拿大、新西兰、荷兰等国家广泛传播与应用，我国还处于该理论应用的探索阶段。

1997年英国学者佩里·希克斯在《整体政府》中首提整体性治理理论，认为制度化成为整体性治理的核心观念，整体性治理的完善需要三种环境：治理层次、治理功能、公私部门的整合。1999年希克斯又在《圆桌中的治理——构建整体政府的策略》中提出了实施策略。2002年安娜叶等人在《迈向整体性治理：新的改革议程》一书中首次明确以“整体性治理”的概念代替了“整体性政府”，标志着整体性治理理论体系的初步形成。同时，澳大利亚学者彼得·威尔金斯在2002年即运用整体性治理理论在协同型政府与责任型政府的关系上进行了实践。此后，国外许多学者在希克斯等人的研究基础上对整体性治理理论进行了更加深入的研究［5］。

国内对于整体性治理理论的引入只有十余年，尚处于起步阶段。国内最早对该理论进行研究的是台湾学者彭锦鹏，他在2005年出版的《全观型治理：理论与制度化策略》中详细阐述了整体性治理理论的发展理念和政策主张。大陆最早对整体性治理理论进行研究的是复旦大学的竺乾威教授，他于2008年提出整体性治理理论的产生背景即新公共管理的变迁和信息技术的发展，指出整体性治理的关键是重新整合［6］。由此，展开了国内学者对整体性治理的关注。胡象明、唐波勇分析了整体性治理的治理结构和治理机制［7］。曾维和认为其发展背景是宏观层面治理整合的整体治理与微观层面管理协作的网络管理［8］。韩兆柱、翟文康以数据分析、信息服务、数据共享三个方面融入整体性治理的治理路径［9］。近年来，国内学者以整体性治理为视角，将其融入社区管理、农村治理、公共服务等领域内，指导了整体性治理与全民健身公共服务的有机结合。

1.3 整体性治理视角下的全民健身公共服务解读

全民健身计划是国家促进群众身体体质提高的重要举措，对于丰富社会文化生活、提高全民体质具有保障性的作用。而公共服务是政府以及其他组织为满足群众对于交通、教育、健康、法律等方面的需求所提供的无偿或者低价的公共物品和服务。那么全民健身公共服务可看作是为了实现人民群众的体育健康利益和全民健身计划目标，保障人民群众参与体育健身的权益实现，以政府行政部门为供给主体，依据法定职责，运用公共权力，通过多种手段整合社会资源为公众提供不同形态的以公共物品为形式的公共服务［10］。全民健身公共服务的供给者既是政府、民间非营利和营利性的体育社会组织，也是全民健身公共服务的供给者，这些机构与组织共同作用才形成了全民健身的公共服务体系。但是，由于政府和其他供给主体职责分散，缺乏协同供给机制和有效的职责划分，造成许多重复供给和无效供给，使得供给主体趋向碎片化。

整体性治理理论正是针对过去公共治理所带来的碎片化而提出的，是为了提供低成本、高效率、更全面的公共服务［11］。面对全民健身公共服务供给碎片化的问题，整体性主义对于碎片化即是有力的克服，互联网科技的快速发展使得政府间信息管理系统得以广泛运用，治理主体从分散走向集中也是信息技术发展的内在要求，从而使信息技术成为整体治理协同机制运作上的载体。整体性治理理论并不是单纯地整合供给主体机械地共同供给，而是整合不同供给主体所提供的服务。在“治理即是服务”理念下的今天，机械的部门合并看似可以达到公共服务供给碎片化问题的破解，但与政府简政放权政策的实施是相违背的，政府自营所带来的不堪重负已经在交通、能源等领域突显，这更要求政府与社会组织共同承担起全民健身公共服务职责，为公众提供高质量的公共体育服务。

2 全民健身公共服务供给的碎片化困境

“碎片化”（Fragmentation），本意为整体的东西被分割成碎片［12］。在公共服务领域内，全民健身公共服务的供给者本是由政府为主，社会及企业为辅形成的一种公共模式［13］。但在供给的具体实践中，由于政府本身的跨部门、跨区域壁垒限制以及政府与其他供给者之间缺乏有效的协调、沟通机制，导致在全民健身公共服务的供给过程中出现了碎片化的问题。因此，全民健身公共服务供给的碎片化，是指在全民健身公共服务供给过程中，由于各供给主体利益偏好的多样化，各主体内部问题及其沟通机制的涣散，使得供给信息渠道堵塞，供给服务标准体系缺乏，导致全民健身公共服务供给质量与效率下降。

2.1 全民健身公共服务供给主体的碎片化

2.1.1 政府部门碎片化 政府部门碎片化主要指政府内部各部门之间的协调与合作程度低。从经济学的角度来看，政府中负责全民健身公共服务工作的官员是“理性人”，其在相关决策中会自发地形成追求自身利益最大化的动机，即个人绩效动机以及获得额外利益的动机。而且政府官员掌握着全民健身公共服务的大量财政资源，往往更容易滥用权力。由于政府官员的利益是构成政府利益的主体部分，导致了政府作为供给主体的失位。

我国的行政体制是自上而下形成的，体育行政机构也无独有偶。不同层级的体育行政部门在全民健身公共服务职责上界线划分不清，“部门主义”问题仍然存在，“职责同构”问题突显。“职责同构”是指不同层级的政府在纵向的职能、职责和机构设置上基本一致［14］。体育行政机构中的“职责同构”现象也很明显，国家体育总局、省体育局、市体育局、区文体局的职责很相似，并且在部门设置上也高度一致，往往导致政府责权边界不清，阻碍政府职能转变。建设现代服务型政府的要求是细化各层级政府的职责界限，这也是构建新型公共服务体系的基础。作为全民健身公共服务的直接供给者，市县层级的体育行政部门相对缺乏财政来源，没有足够的财政能力来支撑公共服务的供给。例如城市内的大型体育场馆作为全民健身公共服务的主要承载体［15］，属于体育行政部门管理，而这些体育场馆的闲置以及亏损则是由于不同管理部门的界限责任划分模糊造成的，各相关部门对于体育场馆的管理、资金、维护等问题都会存在推脱责任的现象。政府作为全民健身公共服务的供给主体，其内部层级划分不合理、职责划分不清、权限范围模糊等问题都是造成政府碎片化的主要原因。

2.1.2 社会组织碎片化 体育社会组织是全民健身公共服务的供给主体之一，在公共服务的供给中有天然的接近群众优势，政府一般会以体育社会组织作为全民健身公共服务的购买对象。由于国内体育社会组织发展尚不完善，组织数量不足，在自身规模、组织体系、财务状况、人力资源等方面具有一定的风险［16］，提供公共服务供给能力较弱，所以全民健身公共服务的社会供给也往往受限。在供给全民健身公共服务的过程中，社会组织内部目标管理能力、供给服务能力、合同履约能力的不足以及缺乏独立性与市场性，共同构成了体育社会组织的碎片化。

同时，体育社会组织虽具有社会主体属性，但是其发起者则多为政府部门，具有“半官半民”的特点。目前我国虽然进行了体育行政体制的改革，例如中国足协与国家体育总局脱钩，足协依法进行独立运行，但足协的领导班子仍然具有政府背景，足协的独立运行仍然受到牵制。实际上许多民间自发成立的体育社团也在积极争取政府把其纳入行政体制，从而获得政府的财政支持，以维系其发展。体育社会组织的行政化阻挡了其应有的社会化进程，印证了政府工具主义价值。在全民健身公共服务的社会供给中，社会组织的碎片化不仅阻碍了组织本身的发展，也因本身社会属性的缺乏影响全民健身公共服务的供给。

2.2 全民健身公共服务供给信息的碎片化

全民健身公共服务供给信息的碎片化主要包括各供给主体之间的沟通机制缺乏与供给主体、消费者之间的信息互换不畅。全民健身公共服务的各供给主体都有独立的信息获取与决策渠道，彼此之间协调度与关联度较低［17］。政府作为主导者，掌握大量公共资源的使用权，在全民健身公共服务的信息供给中公开程度低，提供的具体实施内容多数是由上级主管部门以文件的方式直接下达，具有行政命令的属性，常常导致供给与群众需求衔接不上。

信息技术作为整体性治理的治理手段，供给信息的碎片化主要是由于信息技术在供给主体与消费者的沟通机制中的缺乏，沟通机制的不完善将直接影响全民健身公共服务的决策。政府在对全民健身公共服务供给的决策过程中，信息发布与收集以部门的独立形式进行，各部门间缺乏必要的协调与沟通。在互联网技术广泛运用的今天，政府部门通过门户网站、网络媒体、纸质媒体等发布各类信息，但在全民健身公共服务领域内，涉及的信息较少，对消费者需求信息的征集机制也较缺乏，多样化、多层次的群众获取信息与参与决策机制仍未形成。

因此，由于信息技术没有得到有效运用，全民健身公共服务信息的公开量不足，信息的收集渠道缺乏，使得全民健身公共服务中形成了单方向的“自上而下”决策机制。政府则常常受制于“政绩工程”与“面子工程”，以自身喜好决定全民健身公共服务的供给，浪费了大量社会资源，导致全民健身公共服务无法有效实行。由此可得，全民健身公共服务供给信息的碎片化导致服务产品供给与需求的脱离。

2.3 全民健身公共服务供给标准的碎片化

公共服务标准化既是治理过程，又是治理目标。通过公共服务供给产品与服务的标准化，能够有效改善公共服务供给中的低效率、低质量、碎片化等问题。全民健身公共服务供给标准的碎片化，就是指服务供给的标准化程度较低，服务标准参差不齐，服务标准体系尚未形成，其实质即为全民健身公共服务供给内容的碎片化。我国全民健身公共服务的标准化程度相较于其他公共服务行业有着明显的差距，全民健身公共服务的标准化构建程度还处于初期阶段，规范标准化的相关制度体系尚未形成。全民健身公共服务的标准化就是指在政府及社会组织为公众提供公共体育服务的社会实践中，对重复性的服务，通过制定统一的实施标准，以获得最大效益和最佳的秩序［18］。

从相关政策与法律法规来看，全民健身公共服务与其他公共服务行业的标准化建设相比有些滞后，比如在互联网领域内有《互联网服务统计指标》，在物流行业有《全国物流标准2005年—2010年发展规划》等等，这些领域内的国家级别公共服务标准，有力地促进了互联网以及物流行业的标准化发展。目前我国未出台专门指导全民健身公共服务标准化的相关政策法规，只有已经实施的针对总体公共服务体系的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”规划》［19］，但其指导效果有限，针对全民健身领域则涉及很少。标准化建设政策法规的缺乏使得全民健身公共服务的开展得不到相关标准的规范，供给的产品与服务比较混乱，缺乏标准化规制，影响了全民健身公共服务的有效性。因此，全民健身公共服务供给标准的碎片化也是阻碍其可持续发展的原因。

3 全民健身公共服务整体性治理的路径

随着全民健身的广泛开展，其面临的形势愈发复杂，以及人民群众对全民健身的需求越来越大［20］，政府和社会的供给碎片化问题存在，供给形式与内容缺乏协同，无法满足人民群众的需求。作为对碎片化困境的回应，整体性治理理论以群众需求为出发点，以信息技术为治理手段，为全民健身公共服务供给主体、信息供给、供给标准的碎片化困境提出了新的路径。

3.1 整合全民健身公共服务供给主体，以形成协同供给机制

首先，政府作为全民健身公共服务的供给主体，是社会全体资源的主要管理者，这也印证了政府在全民健身公共服务供给体系中的主导地位［21］。要发挥政府在全民健身公共服务供给中的主导作用，需要形成政府中不同层级和不同部门之间的整合与协调模式。总体来说，就是通过横向不同部门和纵向不同层级政府的有机整合，来形成通力合作、有效协同的行政秩序和模式。横向上的部门整合是指在体育行政部门中，拆分或合并职能重复和资源浪费的部门，以提高政府在全民健身公共服务供给中的效率。例如中国足协与国家体育总局脱钩，同时裁撤足球运动管理中心就是体育行政部门的横向整合，不仅精简了政府直属部门，又给予足协更多的自主权。而纵向不同层级政府间的整合则是针对各层级体育行政部门中的“职责同构”问题，不同层级的政府间应签署全民健身公共服务的合作协议，针对不同形式和内容的全民健身供给，地方各级体育行政部门通过合作协议划清供给职责范围，共同制定全民健身公共服务的区域发展规划，以达到高效率和低投入兼顾的优势。

另一方面，提高体育社会组织的供给能力，是构建政府——社会协同供给机制的前提。由于大部分体育社会组织仍然存在“行政化”问题，阻碍其社会化进程，需要对其进行“去行政化”改革，以增加体育社会组织在市场中的活力。体育社会组织要从内部出发，提高组织内部治理水平与科学管理水平，以群众需求为导向，增强全民健身公共服务的供给能力。此外，体育社会组织主要应提高服务人员与管理人员的服务业务能力，定期组织人员的培训与学习，不断完善人才队伍的组织层次，从而保证供给与需求的有效衔接。

高效的公共服务供给模式应由政府、企业、社会的共同协作而构成，在破解政府与体育社会组织的碎片化问题后，应构建政府-社会协同供给机制。信息技术作为整体性治理的基本手段，应当运用于全民健身公共服务协同供给机制的构建。政府与社会的供给过程中，各供给主体各自为政，在公共服务的信息方面缺乏交流与沟通，导致供给的碎片化。通过构建全民健身公共服务的共享数据库［22］，使各自供给与需求的信息以具体量化的结果反映，使政府与社会组织共享信息，从而改善供给服务的数量以及方式，提高供给的精准性和有效性。而且可以通过政府向体育社会组织购买公共体育服务的方式，更有效地实现资源的共享与优势的互补，以社会组织的社会性与市场性弥补政府供给中的缺陷，从而形成政府-社会协同供给机制。

3.2 以信息化供给拓宽公众决策渠道，引导公众积极参与

全民健身公共服务信息化供给是发生在信息技术广泛运用的大环境下，信息技术附带的新型信息交流渠道与服务手段，使网络信息平台成为全民健身公共服务的重要中介。全民健身公共服务信息化供给主要通过网络渠道实现，在信息公布、民意收集、公众参与方面都需要信息数据的收集、处理、存储、输出和分析。高度信息化网络平台的构建拓宽了群众参与决策的渠道，推动了全民健身公共服务决策机制的完善。

首先建立网络化的社区居民体育健身需求表达机制。注重全民健身公共服务的信息公开程度，加强网络信息平台内全民健身信息的交互共享，既把全民健身公共服务的政务信息直接传递给公众，又收纳了公众对全民健身的需求与建议，从而对公众多元化的全民健身需求提供相关措施［23］。政府应通过如官网、微信、微博等网络信息平台，引导公众通过领导邮箱、网上听证、问卷调查、留言建议等网络途径进行体育健身需求的表达。同时，政府也应通过网络信息平台对公众的体育需求积极回应，以留言回复、短信通知、电话告知等方式及时反馈群众意见与需求的处理情况［24］。网络信息平台的构建，为全民健身公共服务决策机制的完善提供了科学有效的信息支持。此外，完善全民健身公共服务的信息管理机制，主要包含公众需求科学识别体系和信息公开体系。在网络信息平台中，引入大数据的信息处理模式，构建科学有效的群众体育需求综合评价体系，精准地识别与评估各类群众体育需求的需要程度，为公共服务的决策提供参考。最后，要以制度供给的方式规范全民健身公共服务信息的公开方式与渠道，通过网络信息平台的方式有效收集信息与反馈信息，以信息化供给推动决策的民主性与科学性。例如，在某一公共体育场馆的建设决策中，应该首先通过网络信息平台采集民意，并通过系统分析各类具体需求的相关性与重要性，对场馆的选址、功能及管理方式上进行意见征询，最后通过政府、专家、群众各方的充分博弈，形成一个科学的建设方案。

3.3 构建全民健身公共服务标准化体系，完善标准化监督评估机制

全民健身公共服务的标准化程度直接决定了全民健身公共服务的实施目标与实施效果。在目前我国全民健身公共服务的标准化程度仍然处于起步阶段，由于相关经验的缺乏和理论先导的滞后影响了标准化体系的建设进程，所以亟须标准发展规划的引导。规划需要对全民健身公共服务标准化体系的建设障碍、建设目标、各阶段工作内容做详细的规划，并且在全民健身公共服务标准化体系建设路径上，要以实际情况为出发点，细分具体工作内容，重点关注薄弱关节，对不同地域不同项目的全民健身公共服务进行细化分工，并明确各个环节的责任主体，以保证标准体系科学有效。全民健身公共服务标准化体系应包括公共服务内容标准系统、实施方法标准系统、监督评估标准系统所共同构成。此外，全民健身公共服务标准化体系的目标和内容需根据不断变化的公众需求反馈做出动态调整，从而促进标准化体系的与时俱进。

对全民健身公共服务标准化的过程监督和效果评估是标准化体系发展的内在要求，监督和评估主要包括对全民健身公共服务标准化的实施过程、实施结果进行检查和评估。首先应该明确监督与评估的实施对象和实施方法，对监督和评估的指标进行科学高效的选用，使其符合定量和定向相结合的原则。其次，政府既是全民健身公共服务的供给主体，又是全民健身公共服务标准化的监督主体。为了实现监督和评估主体的多元化和公平性，必须引入第三方监督与评估机制，使体育社会组织和相关评估机构参与到全民健身公共服务标准化实施进程的监督与评估中，从而确保监督与评估体系的完善。

4 结语

全民健身计划已经成为国家战略，针对全民健身而提供的公共服务是促进全民健身科学有效发展的主要手段，而全民健身公共服务所存在的碎片化困境也阻碍了全民健身的进步。在整体性治理理论的视角下，以公众需求为导向，针对性地提出了创新型的协同治理路径，不仅能够促进全民健身计划的有效实施，而且有利于推动政府职能转变。全民健身公共服务作为实现体育强国战略目标的基础支撑，大力发展全民健身既是社会主义“共同富裕”本质的体现，也是全面建成小康社会的必由之路。

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责任编辑：乔艳春

Holistic Governance Theory of Public Service for National Fitness in China

WANG Zhiwen1，SHEN Keyin2
（1.School of Sports，Northeastern University，Shenyang 110819，Liaoning，China；2.Economics and Management College，Wuhan Sports University，Wuhan 430079，Hubei，China）

Literature study and logical analysis were adopted to elaborate the connotation and research process of Holistic Governance Theory，combined w ith the fragmentation of public health service provision，in order to put forward the path of Holistic Governance.The results show that public service for national fitness is an importantmeasure to improve the people's physical fitness and the life of the people.However，there is a fragmentation dilemma in the provision and governance of the national fitness public service，which includes the chaotic situation that the governmentand society jointly supplied，imperfect decisionmechanism caused by fragmentation of supply information and imperfect standardization system.The authors put forward several innovative governancemodels such as constructing the coordinated supply mechanism of government and society，broadening the path of public participation in decision-making through information supply and building standardized service system.

national fitness；public service；fragmentation；holistic governance；governance path

G80-053

A

1004-0560（2017）04-0019-06

2017-05-16；

2017-06-26

国家社会科学基金青年项目（14CTY010）；2014湖北省教育厅科学研究计划项目：政府购买体育公共服务的政策研究（B2014100）。

王志文（1994—），男，硕士研究生，主要研究方向为体育社会学。

沈克印（1979—），男，副教授，博士，硕士生导师，主要研究方向为体育人文社会学。