基于“放管服”改革背景下高校科研经费管理的研究

□ （哈尔滨工业大学黑龙江哈尔滨150001）

近年来，随着经济体制改革进一步深入，中央财政对科技创新扶持力度不断加大，2015年全国研究与试验发展（R&D）经费支出14 169.9亿元，比2014年增加1 154.3亿元，增长8.9%，其中对高校、科研院所的经费投入约为3 000亿元，为高校科研实力、科研创新能力奠定了充实的物质基础，伴随着巨额的经费投入，传统的高校科研经费管理制度严重束缚了高校科研改革的步伐，给高校科研造成了“科研围绕财务转”的怪圈模式，给很多科研工作者造成了不必要的困扰。针对“一管就死”的科研管理现状，国务院李克强总理强调，一流科研机构、一流高校、一流科技成果从来不是靠政府部门“管”出来的，必须进一步推进科研领域的“放管服”改革，提高科研人员的积极性、创造性。

2015年5月“放管服”在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次被提出，2016年7月五部委联合印发了 《关于高等教育领域简政放权放管结合改革的意见》（以下简称《意见》），其主要内容包括：简化中央财政科研项目的预算编制，大多数的预算科目调节权下放给项目承担单位，结余资金可按规定归承担单位使用；大幅度提高激励力度，不限制劳务费比例，将绩效支出占直接费用扣除设备购置费的比例上限从原来的5%提高到20%；会议、差旅等支出的标准可以不简单比照政府机关和公务员，科研机构可依据实际情况制定相关经费使用办法；简化仪器设备采购的管理，扩大中央高校等机构基建自主权。《意见》坚持以问题导向，提出了务实管用、细化亲民的政策措施，大大激发了科研机构和人员的工作热情。

一、高校科研经费管理存在的问题

改革之前高校的科研经费管理是“戴帽下达，以条为主”的管理模式，中央财政、地方财政下拨的各种经费配着各种文件明确其用途和规定，使用要求非常严格，纵向科研经费高校科研管理权限非常有限，横向科研经费报销范围、内容也有很多限制，即便是捐赠收入也会指定相应用途，因此高等院校科研经费自主权小、统筹范围小，虽然账面经费充盈，但由于科研经费报销困难，造成预算执行缓慢。高校科研经费管理主要存在以下问题。

（一）科研经费管理制度设计不合理、修订不及时

与发达国家不同的是，我国科研经费实行预算审批、多头管理，不同的经费主管部门、不同资金来源执行不同的经费管理办法，在审批申报环节、经费支出范围、经费结题标准上都有所不同。相比其他行业，高校科研工作者除了承担大量的科学研究任务外，还承担大量教学任务、学生培养任务，由于大多数科研工作者的精力有限，在信息不对称的情况下对政策理解和执行产生偏差时常发生，导致经费使用和报销产生很多矛盾和问题。

经济在发展，时代在进步，很多科研经费管理规定没有与时俱进，还停留在改革的末端，很多科研管理规定与实际使用情况出入较大，给高校科研财务管理造成很多问题和矛盾。2015年中央提出科研领域“放管服”，但由于上级经费主管部门需要周全完善的讨论才能制定相应的政策，直接导致很多高校不能及时出台新的经费管理制度，延缓了科研项目经费改革的进度。

（二）科研经费预算编制不合理、脱离实际

科研活动本身是对未知领域的探索，不确定性很强且研究周期较长，建立预算管理制度的本意是加强科研经费管理、引导科研经费合理使用，但刻板教条的预算管理制度并不适用于情况复杂多变的科研活动，反而束缚了科研工作者的脚步。科研经费预算编制过于精细化，对于不了解科研项目经费使用管理规定的科研人员，在没有专业人士指导下仅根据对费用类别的字面含义和项目研究支出的主观估算填制项目预算申请，造成实际执行与预算严重脱节。财务核算不能体现预算管理的要求，就失去了预算编制的意义，过分强调科研经费预算的刚性原则，将给科研人员使用经费带来极大不便，限制了科学研究工作的开展。

（三）科研经费报销困难

目前，为加强对科研经费的管理，强化预算在经费管理中的作用，各高校相应制定了一系列的财务管理制度，但繁杂的报销手续也造成科研人员与财务部门的矛盾重重，导致很多一线科研人员财务报销难，挫伤了科研人员的工作积极性。

（四）项目绩效考核机制不科学

目前，很多高校的科研项目依然存在重申报、轻执行的情况，科研项目绩效考核很重要的一部分是对项目组成员的绩效考核，然而高校的人员业绩评价考核体系较为复杂，大多数使用科研结题成果进行评价，该评价体系仅仅依靠财务指标评价科研项目的绩效是不合理、不科学的，也很难让所有人满意，应该对科研项目经费绩效评价形成常态化、制度化的绩效评价考核机制，通过放开结余资金使用权、分配权来调动科研工作者的积极性、主观能动性，既重视立项前的预算填报，也注重立项后的绩效考核，完善的绩效评价体系已成为国家科技领域改革的重要因素之一。

（五）审计监督重叠和日常审批环节多

科研经费的使用和管理应该依法接受审计监督，但由于有权检查的部门较多，每个审计检查的要求又不同，检查组之间缺乏必要的沟通和联系，造成很多审计时间和内容重复，效率不高。

高校科研经费管理同时受所在院系、项目组负责人、科研院、财务处、国有资产处等部门的管理和监督，在报销审批时已由“一人”审批逐渐演变为“多人”审批，签批程序繁琐、效率低下，中间管理规定的衔接不一致，集齐几个部门对口领导的签字审批非常困难，耗费了科研人员大量的时间和精力。

二、进一步提高高校科研经费管理的应对措施

（一）简政放权、破除束缚

在《意见》的基础上针对高校自身实际情况，下放科研人员经费管理自主权，优化管理流程，改进管理方式，完善管理政策，这次改革必须先以“放”为起点，让科研人员减掉包袱，轻松上阵，腾出更多时间去钻研探索。

一是应该考虑在物价上浮、经济节约等原则的基础上制定会议费开支标准，以经费预算额度为上线放开对会议次数、天数的限制，由会议举办者根据会议实际情况自行确定；根据科研活动实际情况制定国际差旅、国内差旅等经费报销管理办法，合情合理地确定教授等科研人员开展学术交流、野外考察所乘坐交通工具等级和住宿标准，合理提高外籍专家的讲课费、住宿费标准，按照国家有关规定出国参会、交流学习。大幅度提高绩效支出比例，充分体现对人的价值的肯定和重视，激发科研机构和科研人员的活力。

二是建议下放除了设备费以外的直接经费预算调整权限，课题负责人可根据科研项目实际情况合理调整预算，报科研主管部门审核、学校财务处备案即可，特殊事项的调整需要进行校内披露。

三是应该充分信任科研人员，简化附加的书面说明材料、书面证明材料，如取消提供改签退票说明、住宿明细清单、公务机票比价、长期出差对方单位证明等。

（二）明确责任，加强监管

“管”是“放”的保障。在简政放权、释放活力的同时，“管”到点上找准方向，找对方法才是“放管服”的关键。明确委托方、项目承担单位和项目负责人之间的权利和义务是“管”的根本方向。“管”的方法应当从事前指导变为事中、事后的监管，利用抽查、公示、披露等方式加强监管，尽可能杜绝相关责任人对科研经费进行违规违纪操作，如有违法违纪现象应严惩不贷。

一是明确科研人员、院系和学校的责任，进一步强化承担单位的监督管理责任，项目承担单位必须认真落实国家有关政策和规定，如项目预算调剂权、间接费用统筹使用权、劳务费分配管理权、结余资金使用权等管理权限，项目组科研人员对科研经费使用的真实性负有直接责任，学校财务部门仅对科研经费的会计核算负监管责任，院系和高校科研管理部门承担经费的审批和监管责任。加强宣传警示教育，彻底转变“科研项目是个人争取的，项目经费为个人所有”的错误观念，从思想上改变因公肥私的个人利己行为。

二是优化校内财务治理结构，完善科研绩效评价体系建设。建立科研财务信息内部公开、披露制度，公开项目预算、资金使用、预算调剂等情况；主动披露科研活动可能遇到的特殊情况和相关的特殊费用，使经费管理做到公开、透明、可监管。逐步建立项目承担单位的效能绩效评价、执行绩效评价、科研人员工作量绩效评价等绩效评价体系，从体系上正确引导科研人员依法、依规进行项目申报及科学研究，促进科研经费良性循环使用。

三是建立诚信综合体系，加大违规惩处力度。高校内部审计、纪委监察、财务、国资、科研院等部门应该联合建立科研项目主体诚信档案、报销黑名单制度，对失信、违规违法人员予以严肃惩处，轻者在全校范围内通报失信、违规行为，以示警告，重者收回全部科研经费并终生停止科研项目拨款。加大对失信违规者的惩处力度，就是对诚信守法者的保护和激励。

（三）强化服务，提高效率

“服”是“放”的最终目标，它体现了高校管理机构转变职能作风、强化服务意识、以服务至上为工作职责，以高校科研人员的合理需求为出发点，简除繁苛、实事求是，让科研人员松绑减负，营造尊重人才、尊重知识的良好科研学术环境。

一是建立并推行兼具项目管理和财务管理职能的科研财务助理制度，实行专人专职，财务助理应该熟练掌握项目政策相关管理规定、财务规章制度，在前期预算编制，中期预算执行、经费报销，后期结题验收、审计检查等工作上给项目负责人提供专业化服务，破解科研人员不懂财务不懂报销的难解之题，将科研人员从细碎、复杂的财务报销工作中解放出来，集中精力从事科研工作。科研管理部门和财务部门要加强科研财务助理的岗前培训和继续教育，提高科研财务助理的业务能力和管理服务水平，健全完善科研财务助理考核机制，使其发挥好服务管理和项目研究的纽带作用。

二是充分运用信息化手段，建立高校内部科研、财务、资产、项目负责人的信息共享联动大平台，将财务报销系统纳入学校整体信息化平台建设中，将行政服务大厅、财务报销大厅、网上预约系统、网络咨询、服务热线等结合起来，让报销人不因空间限制而耽误时间、延误工作，真正实现互联网+财务，优质快捷地为科研人员做好财务管理服务。

三是推进标准化办公，针对所有报销事项要有规范的标准流程和操作指南，相关财务服务软件程序要简单、电子化管理要精细，完善的流程化办公可以推动经费报销顺畅、高效，进一步提高财务人员为科研人员提供政策解读的能力，做到有问必答、有惑必解，确保各项科研经费支出管理的规范、有效。

科研经费管理问题只是当前高校科研改革过程中的问题之一，但却是科研人员感受最为强烈和反应度最高的问题。此次改革给予了高校科研人员在经费使用上更大的自主权，弥补了高校科研经费管理的制度短板。从国家层面到学校层面，都应积极推进科研经费管理领域的简政放权，使科研人员充分享受到“放管服”的改革红利，真正做到口惠实至，增强科研工作者的改革获得感和成就感，从而为国家科技发展事业和建设世界一流大学做出更大贡献。