由安徽实践引发的脱贫攻坚思考

◎於忠祥

由安徽实践引发的脱贫攻坚思考

◎於忠祥

安徽省是我国扶贫开发任务较重的省份之一。 “十二五”期间，安徽省因地制宜，广泛实施了以开发式扶贫为主轴的多元扶贫措施。本文基于安徽扶贫攻坚中问题和经验进行分析，并尝试性提出对策。

问题与原因

“十二五”期间，安徽省的扶贫成效是比较显著的。贫困人口明显减少，由2011年的790.2万下降到2015年的309万，减少481.2万人；贫困发生率由2011年的14.7%下降到2015年的5.72%，降低8.98个百分点；贫困县农民收入明显增加，20个国家扶贫开发工作重点县农民人均可支配收入由2011年的5195.7元增加到2015年的8951.6元，年均增长14.57%，高于全省平均增长水平。但在成绩和进步之外，也还存在多方面的问题。

1.扶贫队伍依然不强。实现精准扶贫精准到位，其基础是精准识别，做法是因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，即该项工作政策性强、针对性强和专业性强，必须要有强有力的组织保障，尤其是要有过硬的县、乡镇和村三级扶贫队伍作支撑。但是，现行的县级扶贫机构普遍存在不规范、不稳定，处于经常调整和合并的不连续境地；乡镇无专职扶贫部门和工作人员，大多是党政办工作人员兼职；大部分贫困地区村级党建工作滞后，领导核心作用弱化。

目前，安徽省各级党委、政府部门选派了部分驻村扶贫干部担任村党支部第一书记或扶贫工作队队长，与原单位工作彻底脱钩，专职从事驻村扶贫工作。但是，部分县级职能部门驻村干部以单位人手少、工作忙为由，继续从事单位工作，兼职扶贫的现象依然存在。

2.贫困地区的农业产业依然薄弱。但是，贫困地区，尤其是大别山区和皖北地区，与皖中地区和沿江地区的差距仍然较大，甚至有进一步拉大的趋势，其中的重要原因是土地资源浪费 （包粗放利用和抛荒等），土地资产沉睡 （主要是宅基地和农村集体经营性建设用地）。

调研中发现，贫困地区耕地流转租金为每年每亩500元左右，而发达地区为800—1200元。有的地租确定为粮食，再按当年粮价折算现金。过低的土地租金进一步拉大了贫困地区和发达地区的差距，以粮折现让农户分担了市场风险。其根本原因是，随着新型城镇化的推进，越是贫困地区其精壮劳动力外出务工的就越多。同时，由于基础设施落后，生产条件差，加之改革力度不够，导致土地流转渠道不畅，抛荒地增多，形成了绿水青山没有变成金山银山被动局面。

3.形式主义依然存在。据驻村干部及乡镇干部反映，他们除了忙于扶贫的实际工作，还要经常应付各种检查和评估，尤其是要准备大量的表册 （每个户涉及表册约21种），似乎疏而不漏，设计缜密，试图把涉及扶贫的所有信息都打捞上来，结果是投入了大量的精力和财力，导致开会靠汇报，评估看资料，扶贫少成效。

思考与对策

基于对安徽基层扶贫工作的调研，我们认为，扶贫工作要取得更好成效，应从强化扶贫队伍建设，改革土地政策、机制，改进工作作风三个方面着手。

首先，应强化县、乡、村三级扶贫队伍体系建设，实现精准扶贫精准到位。

1.建立与扶贫攻坚职能相匹配的县级扶贫机构。国家要明文规定，单独设立县级扶贫机构，要统一名称，保障编制，明确赋予精准扶贫方略下的职能。扶贫干部要纳入全县统一的干部考核系统，要把扶贫工作成绩纳入考核指标。要加大干部的交流力度，优先提拔做出突出成绩的扶贫干部到关键岗位任职。贫困县扶贫机构一把手可以高配，以便加强部门协同联动；要制定激励政策，激发懂扶贫、会扶贫、察民情、具有责任心和使命感的优秀人才自愿投入扶贫事业。随着新型城镇化的推进，扶贫对象将会出现空间位移，即会产生一些贫困的城镇居民，所以，无论是贫困县，还是非贫困县，即使是脱帽的贫困县，都必须建立城乡统筹扶贫的长效机制，确保不致贫、不返贫。

2.充实与扶贫攻坚责任相匹配的乡镇扶贫力量。要把熟悉现代农业、旅游发展、村镇建设、农村金融、群众工作等方面的领导干部充实到贫困乡镇的党政班子，并适当提高他们的待遇。对于异地任职干部，要体现人文关怀，节假日期间，要为其与家人团聚提供便利条件。要建立激励机制，优先考虑在贫困地区工作时间长、做出的贡献大、工作能力强、具有大局意识和奉献精神的贫困乡镇干部充实县级领导班子和扶贫机构。

贫困地区乡镇要参照相关职能部门的工作体制，如计划生育工作体制等，成立扶贫办，配备乡镇扶贫专干，做到一村一专干，其待遇和规格应等同于其他职能部门。乡镇领导班子选拔时，应把扶贫工作成绩纳入考核指标，优先考虑长期在扶贫一线工作的专干。

3.打造一支与精准扶贫精准到位相匹配的村级扶贫队伍。一要把党建工作置于村级扶贫工作的统领地位。村级扶贫是整个扶贫工作的末端，必须有责任心强、乐于奉献精神的领头人，才能做到精准识别。因此，村级党建工作的首要任务是选好配强村党支部书记，使之成为扶贫开发攻坚的谋划者和实施者，唯此才能实现精准扶贫精准到位的扶贫目标；其次是要补充新鲜血液，要创造条件，培养年轻和有文化的村民入党，培养专业能手、致富精英入党；第三是加强党员干部队伍培训，要把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员。

二要加大大学生村官与选调生工作并轨力度，促进选拔优秀大学生村官工作常态化，为农村基层党组织带头人队伍持续补充新鲜血液。

三要充分发挥驻村扶贫干部作用。组织部门要出台文件，明确驻村扶贫干部的政治待遇，同时要进一步提高办公经费标准，加大对驻村扶贫干部工作的支持力度，让驻村扶贫干部政治有奔头、物质有保障、扶贫有希望。

第二，以土地改革为引擎，推进由脱贫攻坚向脱贫致富转变。

1.依托贫困地区自然条件，创新农用地流转机制。一是推行 “股田制”。 “股田制”就是变农田为股田，将农民承包地的经营权折价入股，并确定股田的保底收益和红利分成比例，农民不仅基本收益有保障，而且其收益会随着土地经营效益的提升而增长。

二是建立土地流转风险金制度。要建立以农业经营主体资格认证为核心的土地流转准入制度。通过认证后，农业经营主体按规定缴纳风险金方可签订流转合同。风险金要能确保股田的保底收益，只有在农业经营主体 “跑路”后方可启用，平时委托金融部门代管，到期付息。

三是制定差别化的农业供给政策。要深入推进“以工代赈”工程，如土地整治等项目要向贫困地区的土地流转区倾斜；农业补贴、农业保险和金融政策等要向贫困区倾斜；扎实推进科技助动的产业扶贫项目，如金寨县的 “林—西洋参”套种等生态、休闲农业项目；皖北的现代农业示范区项目等。通过实施差别化的农业供给政策，实现脱贫致富和新型农业经营主体发展壮大双赢。

2.依托贫困地区的地缘条件，实施资产盘活工程。一是实施 “四区融合”的土地保障政策，推进贫困地区 “村改居”工程。即依托贫困地区的地缘优势，结合原有村庄多、小、散的实际，在充分尊重农民意愿的前提下，推进村庄合并，建设新型农村社区。 “村改居”后，要适时复垦废弃村庄，融入农业园区；腾出的建设用地首先用于农村社区建设，结余部分纳入集体储备，折股分配给农民，使农民变股东。集体储备的土地既可以入市流转用于城镇建设，也可以用于集体建工业园区，所得收益按股分红。 “村改居”的核心是 “四区融合”，即农民生活在社区 （农村社区或城镇社区），工作在园区 （农业园区或工业园区）；保障是土地政策，即要立足于打赢脱贫攻坚战的大局，制定允许贫困地区农村集体利用其储备土地建工业园区，以及土地入市交易、股权转让、继承和抵押等相关政策。

二是实施灵活的土地保障政策，推进多元化的宅基地资产盘活模式。首先，要用政策撬动 “打捆”式移民搬迁扶贫工程。要加快推进贫困山区宅基地登记发证工作，统计出单门独户或几户一村居住的家底，包括坐落、占地面积、四至等。要做到规划先行，实施 “打捆”式 （分批次）推进移民搬迁扶贫工程。要制定包括宅基地有偿退出、住房安置和就业安置等保障政策，确保搬迁群众 “搬得出、稳得住、能致富”。其次，要制定宅基地二次开发利用政策，激活退出宅基地资产。如就地改造空置农房，打造 “岭上人家”、 “石门土屋” 和“农家小院”等，以及在符合规划的前提下，允许退出的宅基地就地入市、调整入市和改造入市等。第三，退出宅基地的农户，可以用扣除安置用地的结余一次性拿补偿，也可以入股分红。

3.依托贫困地区资源条件，用 “地随人走”政策助动均衡发展。安徽省贫困地区具有丰富的宅基地资源和富余的农村劳动力资源，这既是贫困的根源，更是发展的财源。实现化 “根源”为 “财源”的路径是实施省域内异地城镇化战略，即通过缩减贫困地区的农业人口提高其城镇化率，将缩减的农业人口导入到皖中和沿江地区城市群，提高其城市首位度，其中的难题是城镇建设缺地，破解方略是实施 “地随人走”政策。因此，我省要积极争取“地随人走”的政策，一能大大激活贫困地区宅基地资产，解决发展资金问题；二能实现土地指标的合理漂移，解决城镇建设用地指标问题；三能增加耕地面积，促进土地流转，解决谁来种地的问题；四是解决市民化的农民彻底脱贫问题，实现均衡发展。

第三，必须脚踏实际，消除形式主义。

要做到淡化资料，注重实效，尽快把一线扶贫人员从资料堆里解放出来，让他们腾出精力，真正用到脱贫攻坚的主战场。本人从事一线工作多年，认为 “调研验收重五看，心知肚明全释然”，即一看生产知发展，二看基础知建设，三看生活知贫富，四看环境知文明，五看制度知保障。这里的淡化资料不是不要资料，而是要精简资料；这里的“看”要求要动腿、动眼、动嘴、动笔和动脑。

（於忠祥，安徽农业大学经济管理学院教授、国土资源研究所所长，民革中央 “三农”委员会副主任/责编 张栋）