土地政策助推脱贫攻坚大有可为专访国土资源部副部长张德霖

庞清辉

通过改革创新，让贫困地区的土地等资产要素活起来、流起来、用起来，带动贫困人口增收。

党的十九大报告提出，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把坚决打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的底线任务，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，摆到治国理政的重要位置，提出了一系列新思想新观点，出台了一系列重大政策措施，广泛动员和凝聚起各方面的力量，以前所未有的力度向前推进，脱贫成绩举世瞩目。

其中，土地政策是脱贫攻坚政策体系的重要组成部分，是保障脱贫攻坚的重大举措之一，用好土地政策是打赢脱贫攻坚战的重要突破口。土地政策在脱贫攻坚中如何发挥作用？调整完善土地利用总体规划、建设用地计划指标优先保障、城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用等一系列政策，如何在具体实践过程中用足、用活？这些问题直接关乎土地扶贫政策成效。

从2014年起，国务院将每年10月17日设立为扶贫日。近日，《财经国家周刊》记者专访了国土资源部副部长、国家土地副总督察张德霖。张德霖表示，党的十八大以来，国土资源部将扶贫开发作为重要政治任务，出台了一系列超常规、“含金量”高的支持政策。地方各级国土资源部门结合实际着力用好用活各项政策，最大限度发挥了政策效用，为推动脱贫攻坚做出了应有贡献。

基础性的有力支撑

《财经国家周刊》：土地政策如何在脱贫攻坚中发挥重要作用？

张德霖：2015年召开的中央扶贫开发工作会议和随后印发的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，确定了新阶段脱贫攻坚的各项政策举措，其中把完善扶贫开发用地政策作为专门章节放在健全脱贫攻坚支撑体系中。《决定》明确提出：“支持贫困地区根据第二次全国土地调查及最新年度变更调查成果，调整完善土地利用总体规划。新增建设用地计划指标优先保障扶贫开发用地需要，专项安排国家扶贫开发工作重点县年度新增建设用地计划指标。”

土地政策在发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批等“五个一批”脱贫攻坚工程中，提供了基础性的有力支撑。

《财经国家周刊》：能否简单介绍一下国土资源部定点扶贫工作？

张德霖：国土资源部开展扶贫工作已有30年的历程。从1987年原地质矿产部时期开始，我们一直在江西赣南开展定点扶贫工作。30年来，历届部党组满怀对老区人民的深厚感情，坚守“老区不脱贫、扶贫不脱钩”的庄严承诺，立足赣州经济社会发展和扶贫工作实际，走过了地质矿产勘查开发扶贫、贫困村农业综合开发扶贫、新农村建设整村推进扶贫、制定超常规“订单式”政策扶贫等发展阶段，经历了从资金、项目扶持到国土资源全方位政策支持，再到落实党中央、国务院精准施策精准脱贫的精准方略，总结形成了“订单式”政策支持和“四级联动”抓落实的工作机制，国土资源政策对促进赣南老区脱贫攻坚和振兴发展发挥了重要作用。

2012年国土资源部承担乌蒙山片区区域发展与脱贫攻坚工作。5年来，我们先后召开4次部际联系会议，协调50多个成员单位合力推进片区脱贫攻坚，同时出台了支持乌蒙山片区国土资源“订单式”支持政策，并将国土资源部支持深度贫困地区的特殊政策覆盖到乌蒙山片区。5年来，乌蒙山片区区域发展与脱贫攻坚成效明显。

国土资源部30年来的定点扶贫工作和5年来的乌蒙山片区牵头联系工作，为我们在新时期进一步深化完善扶贫用地政策，更加用心用力助推脱贫攻坚提供了宝贵的实践经验。实践证明，用好扶贫用地政策，土地就能变成金，土地政策助推脱贫攻坚大有可为。

《財经国家周刊》：近年来，国土资源部为推动脱贫攻坚出台了哪些土地政策？取得了哪些成效？

张德霖：党的十八大以来，国土资源部党组坚决贯彻习近平扶贫开发战略思想，认真落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》任务分工，将扶贫开发作为重要政治任务，翻箱倒柜、倾囊相助，出台了一系列超常规、“含金量”高的支持政策。地方各级国土资源部门结合实际着力用好用活各项政策，最大限度发挥了政策效用，为推动脱贫攻坚做出了应有贡献。

第一，专项用地计划政策为脱贫攻坚项目落地提供保障。国土资源部在土地利用总体规划调整完善中，充分考虑扶贫开发及易地扶贫搬迁需要，统筹安排建设用地规模、结构和布局，优先安排脱贫攻坚、社会民生等用地，切实为扶贫开发工作提供落地空间。在《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》中，明确提出要优先安排脱贫攻坚用地，切实提高土地利用年度计划保障能力。对全国832个集中连片特困地区和片区外国家扶贫开发工作重点县，每个县专项安排600亩年度建设用地指标。各地借助土地利用总体规划调整完善机遇，将所需用地纳入县乡土地利用总体规划，统筹安排建设用地规模、结构和布局，为脱贫攻坚留足了用地空间，脱贫攻坚用地做到了应保尽保。

第二，增减挂钩政策使“土地变成金”，有力助推易地扶贫搬迁。为支持脱贫攻坚工作，2016年2月，国土资源部出台《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》。明确在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。这项政策也同时适用于辽宁阜新、山东淄博、江苏宿迁、浙江丽水、福建三明、广东清远等6个国家扶贫改革试验区。

2017年，进一步拓展增减挂钩政策，省级扶贫开发工作重点县可将增减挂钩节余指标在省域内流转使用，适用范围由原来的832个贫困县拓展到1250个贫困县。截至2017年6月，贫困地区13个省份增减挂钩节余指标已协议交易334.53亿元。实践表明，增减挂钩政策既为扶贫搬迁工作筹集了资金，保障了搬迁工作顺利开展，又优化了城乡建设用地布局，保护了耕地资源；有的地方还结合土地综合整治和地质灾害避险工程，进一步加大了资金项目整合力度，从根本上改善了贫困农村生产生活方式，受到国务院领导同志充分肯定。

第三，土地整治“向耕地要效益”为贫困群众铺就脱贫致富新出路。在贫困地区推进土地整治和高标准基本农田建设，通过土地平整、灌溉排水、田间道路等工程的实施，新增耕地面积，提升耕地质量等级，建成集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田，有效增加贫困群众收入。据测算，整治后的耕地质量平均提升1-2个等级，粮食产能普遍提高10-20%，土地整治成为助推脱贫的有效抓手。

国土资源部将贫困地区纳入土地整治重点区域，在安排中央分成新增费时重点向贫困地区倾斜，并积极支持贫困地区以土地整治为平台，大力推进高标准农田建设。党的十八大以来，在全国贫困地区安排土地整治项目5200多个，建设规模6100多万亩，投入资金940多亿元。从各地实践看，土地整治对贫困地区改善生产条件和农村环境、引进农业公司、发展特色农产品产业发挥了积极作用。

根据《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）精神，国土资源部支持国家重点扶贫地区的县（市、区）推进土地整治、增加耕地作为补充耕地指标向省域内经济发达地区有偿调剂，调剂收益用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。河南省积极引导贫困地区利用省国土资源投融资平台，合作开发利用耕地后备资源，支持贫困地区节余补充耕地指标有偿交易，2016年全省贫困县异地补充耕地交易收入达13.97亿元。

第四，农村土地制度改革让贫困群众更多分享土地增值收益。土地是“财富之母”，是农民最大的财产。按照中央全面深化改革的决策部署，在推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点中，对安徽省金寨县、江西省余江县、西藏自治区曲水县和甘肃省陇西县等国家和省级扶贫开发工作重点县给予积极指导，将土地制度改革与脱贫攻坚相结合，通过土地管理制度改革创新，激活贫困地区资源要素，释放改革红利，加快脱贫致富。支持贫困地区开展城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡荒滩未利用地开发试点，优化城乡用地布局，拓展建设用地空间。实施旅游扶贫用地政策，支持发展特色旅游、红色旅游，增加贫困地区收入。支持贫困地区水电、矿产等资源开发，赋予土地被占用的村集体股权，让贫困人口分享资源开发收益，有更多“获得感”。

向基层聚焦聚力

《财经国家周刊》：在持续创新扶贫举措方面，国土资源部还将有哪些新举措？

张德霖：脱贫攻坚是一场时间紧、任务重、必须打赢的硬仗。国土资源系统要切实增强“四个意识”，认真学习习近平扶贫开发战略思想，深刻认识打赢脱贫攻坚战的艰巨性、重要性、紧迫性，准确把握党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的各项决策部署，把脱贫攻坚作为分内职责，大力发扬光荣传统，继续发挥职能优势，持续创新扶贫举措，出实招、求实效，尽心竭力为脱贫攻坚服务，加快释放土地政策助推脱贫攻坚的新动能。

第一，以深度贫困地区为攻坚重点，着力深化扶贫用地政策新举措。国土资源部研究提出了全力支持深度贫困地区脱贫攻坚政策举措。这其中包括：

一是完善土地利用规划管理，深度贫困地区可依据省级国土规划，率先启动新一轮土地利用总体规划修编工作。对基础设施、移民搬迁、民生发展等用地，由国土资源部协同省级国土资源主管部门足额保障。

二是深度贫困地区脱贫攻坚需要的新增建设用地，在土地利用年度计划中优先安排，新增建设用地指标不足的，可预支使用，做好统计后上报省厅。省级计划指标不足的，国土资源部在国家计划指标中给予追加认定。

三是深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制，增减挂钩节余指标可在东西部扶贫协作和对口支援省份范围内流转。开展工矿废弃地复垦利用试点，可将复垦利用节余指标在省域范围内流转使用。

四是支持深度贫困地区农村集体经济组织依法使用农村集体建设用地或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位或个人共同兴办企业，发展农村新产业新业态。落实和完善乡村旅游、休闲养老、设施农业、光伏扶贫等用地政策。深度贫困地区脱贫攻坚项目建设用地涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的，允许边占边補；基础设施、移民搬迁、民生发展等建设，确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，按照《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求办理。

五是支持深度贫困地区因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对种植结构进行优化调整，仍按耕地管理。增减挂钩、工矿废弃地复垦、高标准农田建设、土地整治增加的耕地，可用于耕地占补平衡。补充耕地指标优先用于省域内交易，符合规定条件的，可由国家统筹用于资源严重匮乏省份补充耕地。对于耕地资源匮乏的深度贫困地区，在建设用地单位按省级政府规定标准下限缴纳耕地开垦费后，由省级负责统筹落实补充耕地。

六是土地整治项目、资金向深度贫困地区优先安排倾斜，重点支持深度贫困地区实施脱贫攻坚土地整治重大工程。统筹整合相关涉农资金，引导带动金融资本和社会资金共同投入。探索创新土地整治项目实施模式，改进土地整治项目管理，积极支持采取村民自建、先建后补、以奖代补等方式开展项目工程建设，提高农民收入。同时，还要帮助深度贫困地区开展土地资源信息化建设，在土地变更调查、规划编制、土地登记等方面加大资金、技术、人才支持。

第二，以深化土地管理制度改革为新引擎，着力激发贫困地区内生动力。要坚持土地管理制度改革创新与扶贫工作相结合，土地管理制度改革举措在符合条件的贫困地区先行先试。通过改革创新，让贫困地区的土地等资产要素活起来、流起来、用起来，带动贫困人口增收。加强对扶贫开发工作重点县“三块地”改革试点工作的调研指导和评估总结，深入提炼经验做法，形成可复制、能推广、惠百姓的改革成果。

第三，以狠抓政策落地为关键，着力提升扶贫用地政策效用。习近平指出，当前脱贫攻坚工作，关键要精准发力，向基层聚焦聚力，需要下一番“绣花”功夫。扶贫用地政策含金量很高，但必须与当地实际相结合，因地制宜、分类指导，突出重点、落地生效。要在务实推进上下足“绣花”功夫，关键是要脚踏实地、求真务实、苦干实干，防止和杜绝一切形式主义。通过选派优秀干部到贫困地区挂职锻炼，积极吸纳贫困地区干部到各级国土资源主管部门挂职锻炼，准确掌握和用好各项扶贫政策。开展脱贫攻坚政策培训，指导和帮助贫困地区用好用足用活国土资源扶贫政策，用心用力用情助推脱贫攻坚。

学深悟透、用好用活政策，土地可以变成金；不掌握不会用政策，只能手搓令箭、畏难发愁。国土资源系统要以时不我待的紧迫感，加强政策解读，抓好政策落地，通过上下共同努力，确保各级干部特别是身处一线的基层干部准确把握、熟练运用扶贫政策，确保国土资源各项扶贫举措落地开花。