论档案行政执法问题的成因与对策

文/郑州大学 苗倩倩

论档案行政执法问题的成因与对策

文/郑州大学 苗倩倩

档案行政执法问题从《档案法》颁布到如今就一直存在，有法不依、执法不当、执法不严、违法难究等问题使得行政机关的监督作用不能很好地发挥，而导致这种问题存在的原因主要是由档案行政执法的内外环境所决定的。

档案行政执法；执法问题；执法环境

改革开放以来，我国立法工作已取得巨大进展，尤其是《档案法》《档案法实施办法》及相关法律法规的颁布实施，使档案工作基本实现规范化，做到有法可依，但在档案行政执法方面依旧存在诸多问题。档案行政执法是指国家档案行政管理部门依照档案法律、法规、规章所规定的职权和程序，通过行政、监督检查、行政处罚、行政许可、行政复议等具体行政行为实施《档案法》等法律法规的活动。和其他类型行政执法一样，档案行政执法受到我国整体法治环境的制约与影响，执法难已成为我国档案法制现代化进程中不可忽视的问题之一。

一、我国档案行政执法现状分析

（一）有法不依。执法者有法不依是指行政执法主体不按照法律、法规和规章的规定处理行政事务，甚至作出违法违纪的行为。在我国，尽管行政法律、法规种类多、数量大，涵盖面广，但真正起到规范、制裁作用的行政性法规却不多，致使部分行政主体不执行或少执行相关行政法。《档案法》作为一部部门行政法，也存在此类问题，具体表现为执法人员不愿执法、不敢执法，发现和处理档案违法违纪案件太少。例如一些单位或个人不按规定归档和移交档案，损毁丢失重要文件材料，将档案资料占为己有，或为达到个人目的，涂改伪造档案资料等，他们违反了档案法律、法规的某些规定，却没有得到应有的处罚。

（二）执法不当。执法行不当主要表现在两个方面：一是滥用职权。有的档案行政执法人员在执法过程中掺杂个人感情，没有正确履行法律所赋予的权利，从而出现以权谋私，甚至公报私仇等不良现象。例如，给亲属、朋友或托关系人员“走后门”，不走正常程序进行执法或者只是走形式。二是有些档案行政执法人员滥用自由裁量权，不严格依照法律办事，而过多采取任意裁量只凭主观判断来处理案件，从而导致执法过严、过松等问题。此外，对于同类案件出现多种处罚结果，这种现象也会在一定程度上引起被罚者的不满。

（三）执法力度不强。长期以来，档案行政执法工作都处于被动状态，多数档案执法人员对档案违法案件的处罚仅限于口头警告，以批评教育为主，很少作出强制性要求，例如很少制发“限期整改通知书”，这很大程度上弱化了档案行政执法职权效力。

二、档案行政执法存在问题的成因分析

通过对以上问题的分析，并结合同类型法律的行政执法问题的探究，笔者全面认识到了档案行政执法难的成因所在。目前我国正处于社会变迁与转型时期，社会还没有正确地认识到档案价值与法治权威，从而致使一些法律、法规在执行过程中受到各种障碍。这里，笔者通过档案行政执法内外部环境来具体分析其问题成因：

（一）外部原因。1.公民法治意识淡薄，对档案工作认识不足。随着“依法治国”这一国策的提出，全国性普法活动、法制宣传活动不断增多，人们参与法律实践的活动也日益增多，公民法治意识得到了一定程度的提高，但其中还有相当一部分人的法制观念不强，法律意识普遍缺失。同时在目前社会环境中，大多数人对档案工作都不太了解，对《档案法》更是知之不多，这导致档案丢失、损毁问题一直存在。还有一些企事业单位，甚至政府部门的领导对档案工作认识还有误区，认为档案工作属于“后勤保障类”工作，所以对于档案行政管理部门执法主体的身份存在质疑，一般认为档案行政部门并无执法权，致使档案行政执法受到一定的阻碍。此外，对于一些有实权的部门或单位，如党政机关和国有企事业单位，档案行政管理部门为了不得罪他们，很难做到依法行政，这也解释了一些档案部门不作为的外界原因。2.社会法制环境影响。近十年来，我国依法行政已经迈出了重要步伐，法治政府建设也取得了一些重要成就，特别是社会主义法律体系的建立为依法治国基本方略的落实奠定了重要基础。但是，法律的制定并不代表实现法治，一些法律制度并未落实。“无法可依”已非我国法制建设中的主要问题，“有法不依、执法不严”问题才是阻碍我国法治进程的关键。在这种大环境下，滥用职权、以公谋私等侵害公民权益的现象在各个领域均有发生，而档案法律法规在这样的环境下不可避免也会出现这样的问题。

（二）内部原因。1.档案立法缺陷，立法滞后。档案立法缺陷是档案行政执法出现问题的内在因素。首先档案行政执法程序未在档案法律、法规中体现，使得执法主体没有规范的程序可遵循，进而导致执法主体不能很好地执行行政法。其次档案法与其他行业法衔接、协调难。例如在档案行政处罚权方面，除了档案行政管理部门对档案违法行为有行政处罚权外，其他行业主管部门也可以根据相应法律法规，对本系统中出现的档案违法行为进行行政处罚。而两个甚至多个系统同时插手，很容易造成管理上的混乱和漏洞，从而对档案行政执法工作的成效造成不好的影响。三是档案行政管理部门的执法权有限，缺乏司法救济力。例如行政处罚虽然作为档案行政管理部门威慑性最大的执法措施，但由于档案法律法规授权有限，使其很少在实际工作中运用。此外，随着社会的快速发展，档案行政法律法规已明显滞后，执法主体在执法过程中缺乏法律参考，从而执法不能达到准确合理的效果。2.档案行政执法责任制的缺失。我国档案行政执法难最主要的原因之一就是档案行政执法责任制的缺失。档案行政执法责任制作为一种法律监督制度和工作管理制度相结合的制度体系，对于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的档案行政执法体制，提高依法管理档案事业的能力和水平意义重大。然而我国当前的档案行政执法体制还不健全，普遍存在权责不明、执法行为不规范、监督机制不健全、执法效率不高等问题。档案行政执法责任制的缺失，使这些问题不能得到有效的解决，从而直接影响到档案行政执法的成效。3.执法人员法制观念淡薄，缺乏执法经验。近几年来，因档案行政执法而查处的档案违法案件并不是很多，究其原因也并非是档案违法行为少，这离不开档案执法队伍自身建设的关系。部分档案执法人员还停留在人情大于法治的错误观念里，对于一些丢失、涂改、损坏、不按期归档等档案违法行为，他们往往出于情面，仅进行一些口头教育，并未有实质处罚。其次，大多档案行政执法人员并没有全面系统地学习档案法律法规，对于相关规定的研究并不透彻，缺乏执法经验，因此在面对一些违法行为时并不能作出正确的处置。此外一些档案行政执法人员本着不得罪人、多一事不如少一事的心态逃避责任，这也是档案行政管理部门不作为的内在原因。

三、对策

（一）加强宣传教育，增强人们的法制观念和档案意识。宣传教育工作主要从宏观和微观两方面进行。宏观上要深入、广泛宣传法律知识，增强全民的法治意识，从而为档案法律体系的建设与推行提供一个良好的社会环境。当然这不单是档案系统一家的任务，更多的是社会各行各业共同参与，尤其是作为主导力量的各级政府部门的努力。微观上，对于档案知识与档案法制宣传，第一先让领导接受教育，为后续贯彻学习档案法律知识提供支持。第二，举办档案法治培训班，给各级档案行政管理部门的工作人员普及依法治档的理论知识、法律知识。第三，制作宣传板，定期宣传一些依法治档的知识，并且可以在部门内部或联合其他档案部门举行档案法律知识有奖竞答活动等。第四，可以通过档案期刊、档案网站、档案微信平台等平台向社会传播档案知识。为了更好地实现依法治档、依法行政，宣传教育工作势在必行。

（二）完善档案法律体系，规范执法。档案法律法规体系的完善是提高档案行政执法效率的必要前提。首先做好立法完善，根据执法工作中出现的新法律问题进行立法补充。例如，明确档案行政执法过程中的执法程序，强化档案行政执法人员执法权力。然后要规范执法，执法人员要权责分明、依法行政、严格执法，合理公正地使用自由裁量权，尽量做到不滥用权力。同时也要丰富行政执法手段，除了警告、罚款等方式外，还应采用其他执法手段，如实施行政许可、审批备案等；分区档案执法检查与业务指导，明确执法的强制性，并可采取专项与综合、定期与不定期相结合的方式灵活进行执法检查。此外，要尽量减少档案法律法规与其他行政法律法规之间的矛盾，协调好相互间的关系。例如，档案法律法规与《物权法》的协调，通过合理界定档案流通属性来减少二者间的矛盾。

（三）建立档案行政执法责任制，加大监督力度。当前我国正处于社会转型期，档案行政执法责任制的实行对规范档案行政执法至关重要。第一，要建立档案行政执法公示制度，增强透明度。档案行政管理部门采用多种方式向社会公开明示其行政职权范围内的执法权限、执法依据、执法程序、执行结果等各项行政活动以及违反公开明示的责任追究、社会监督渠道等，从而主动接受群众和社会监督，防止出现“暗箱操作”，提高执法效率。二是完善档案行政执法监督制度，实现内外部共同监督。在内部要做好决策监督、责任追究等，在外部要接受人大、政协、司法及社会公民等对档案行政机关的监督，使档案行政执法公开透明。三要完善档案行政执法评议考核制度，通过科学评价责任制执行的情况，来完善档案行政执法过程中的不足。四是健全权责一体化的档案行政执法违法责任追究制度，规范执法人员的行为。

（四）加强档案行政执法队伍建设。作为档案行政执法主体，档案行政执法人员素质的提升有利于行政执法规范化。首先，加强教育与培训。档案行政管理部门应定期开展档案法律法规及与档案行政执法相关的法律知识的培训，提高档案行政执法人员的专业素养，并且可不定期地举行档案法律专题知识比赛，培养行政执法人员“依法治档”“依法行政”的意识，同时要提高执法人员的综合素质，鼓励执法人员不断学习，提高自身修养。其次，要建立资格考核制，对执法过程中的档案行政执法人员实行监督和考核，档案行政管理部门也可以通过建立有效的激励机制来调动执法人员的工作热情，促使他们依法行政。

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