我国行政诉讼撤诉制度考

卢梒冰

我国行政诉讼撤诉制度考

卢梒冰

行政诉讼撤诉是行政诉讼当事人对其与其他当事人之间的争议不再要求法院进行审理，而基于自己的诉讼权利所作的一种撤销所提之诉的行为。行政诉讼撤诉制度体现了当事人在诉讼中的处分自愿原则，也是新形势下解决行政争议的一项有效制度。在历史上，行政诉讼案件撤诉率经历了一个由高到低再大幅上升的发展过程，其背后反映着司法政策的变化，也隐含了中国不同时期法治行政的现状。

行政诉讼 撤诉制度 法规研究

1990年10月，《中华人民共和国行政诉讼法》正式施行，其后的一段时间内行政诉讼撤诉率一直维持着较高比率。其间，司法部门与理论学术界均对这种高比率持否定态度，包括最高院在内的许多法院都将降低撤诉率作为一项重要工作。最为典型的是1997年初，吉林省高院曾专门下达文件要求各地法院特别是基层法院行政案件撤诉结案率不得超过30%。并将此作为评选“行政审判群众满意法院”和“群众满意行政法官”的重要条件。

伴随着社会转型，我国各种社会矛盾开始凸现，行政纠纷也大为增加。这给我国现实处境下的法院带来了很大的压力：一方面行政纠纷不断，诉讼案件上升；而另一方面当时现有的行政法律法规在与现实接轨时也存在着滞后性问题。因此国家的司法政策开始倾向于完善行政诉讼撤诉制度，鼓励行政诉讼当事人选择行政调解。2006年9月，中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》。在鼓励调解政策的指引下，行政诉讼的撤诉率大幅上升。

然而一味地追求行政撤诉诉讼率，又使得“非正常撤诉”或“不当撤诉”现象应运而生，主要表现为：

（1）行政案件久拖不决，原告出于诉讼成本的考虑撤诉。行政诉讼中的原告方大多在经济上处于弱势地位。聘请律师费用等直接成本和间接成本必将给原告方带来经济压力，若此时被告方稍作让步，原告方出于诉讼成本的考虑，可能会倾向于不再据理力争，向人民法院申请撤诉。

（2）原告迫于被告的压力撤诉。由于行政权的优先性，强制性等特点，原告和被告在行政法律关系中常常存在着事实上的管理和被管理的关系，双方实质的法律地位是不平等的。一旦上法庭，被告可能会利用手中的行政权力，对原告施加压力。

（3）被诉行政机关害怕当被告，采取私下协议方式解决纠纷。一些政府部门可能会基于部门权威性考虑，害怕败诉。一旦被诉，被告会千方百计地动员原告撤诉，“私下协议”即是其中一种方式。至于“私下协议”的内容，则可能合法也可能违法，法院无法监督。这给被告规避法律预留了空间，成为法律无法调控的灰色地带。

（4）法院变相调解，原告撤诉。法官可能出于自身利益的考虑，不愿得罪行政机关，于是对行政争议双方进行无原则的协调。

为了尽可能的规范行政案件撤诉行为，2007年12月最高人民法院审判委员会通过了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》。随后又发布了《最高人民法院关于认真贯彻执行〈关于行政诉讼撤诉若干问题的规定〉的通知》。《撤诉规定》规范了人民法院适用行政诉讼撤诉制度的主要案件类型、适用条件和基本步骤：当行政诉讼被告改变其具体行政行为且原告申请撤诉行为符合法定条件时，人民法院才能作出准许撤诉的裁定。对于行政争议中有履行内容且履行完毕，符合撤诉条件的，应当裁定准许撤诉；不能即时或一次性履行的，为防止约定的义务不能及时履行或者不履行，使当事人的权益再次受到侵害，既可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。另外，经审查申请撤诉不符合法定条件的，或者行政机关改变被诉具体行政行为后当事人选择不撤诉的，法院应当及时作出裁判。

2014年12月新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》也对行政诉讼撤诉制度做了进一步的完善。第五十八条将旧法中的推定撤诉规定改为了“可以按照撤诉处理”，增强了推定撤诉的严谨性。第五十九条第五项则针对“非正常撤诉”行为，规定对于诉讼参与人或者其他人以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的，人民法院可以根据情节轻重，依法追究法律责任。

以上规定有效地保障了行政诉讼撤诉在一种规范有序且相对稳定的制度之下运行。但除此之外，为了进一步完善行政诉讼撤诉制度，我认为还应当在以下两个方面努力：树立司法权威，保障司法独立，从而从降低行政机关对司法活动的干预，从根本上避免法官处于自身利益对案件进行变相调解；人民检察院作为国家专门的法律监督机关，对行政诉讼进行监督。

[1]江必新.中国行政诉讼制度的完善[M].北京:法律出版社,2005.

[2]何海波.行政诉讼撤诉考[J].中外法学,2001(2).

[3]陈娴灵.民事撤诉制度若干问题探讨[J].湖北社会科学,2004

（作者单位：华中师范大学法学院）