威海市居家和社区养老情况调查

陶杰

威海市居家和社区养老情况调查

陶杰

人口老龄化是当前社会发展面临的重要问题之一。根据最新统计数据，2017年威海市60岁以上老龄人口占户籍总人口的比例达到26.39%，是全省人口老龄化程度最高的城市，呈现出老龄人口规模大、老龄化势头猛、高龄老人比例高三个显著特点。随着“银发浪潮”的到来，被95%以上老年人首选的居家和社区养老无法满足这一庞大群体日益增长的需求，面临的诸多不足日渐凸显。因此，研究威海市居家养老服务的现实困境，并提出解决对策，对推动养老服务事业健康发展具有重要意义。

一、威海市的探索与实践

威海市在学习借鉴先进地区经验的基础上，结合实际，探索开展居家和社区养老服务，取得了初步成效。2016年，威海市成为全国26个国家级居家和社区养老服务改革试点城市之一，全省仅有济南和威海。目前，国家前期养老试点资金4320万元已经到位。

（一）健全居家和社区养老服务制度。一是制定扶持政策。先后出台了《加快社会养老服务体系建设的意见》《关于加快发展养老服务业的意见》，明确居家社区养老服务的总体发展要求，制定了财政投入、税费减免等方面优惠政策。二是加大配套支持。在全省较早出台了《威海市实施政府购买社区居家养老服务管理办法》《威海市农村幸福院建设和管理实施细则》《威海市养老服务设施功能布局指导意见》等文件，对购买居家社区养老服务、养老设施布局及建设管理等方面作了详细规定。三是加大地方立法保障。制定出台了《威海市居民养老服务保障条例》，从法律层面明确了居家养老服务内容和相关要求。

（二）培育居家和社区养老服务组织。一是成立了市级养老服务业协会，吸纳养老机构、医疗机构、公益组织等会员130多个。成立了老年人能力评估委员会，组织开展老年人能力评估、星级养老机构等级评定等工作。二是培育养老服务实体组织。建设了1000平方米的社会组织孵化园，为社会组织提供场地、师资等支持。入驻孵化园的公益组织涵盖为老服务、助残服务、志愿者登记管理等范畴，开园以来累计开展各类服务3000余场。

（三）完善居家和社区养老服务设施。一是加快设施建设。通过置换、新建、租赁等多种方式为社区养老无偿提供服务设施，并给予养老机构一定的建设、运营补助资金。截至目前，全市累计建成城市社区日间照料中心397处、农村幸福院485处，覆盖了100%的城市社区和81%的农村社区。二是推动现有设施转型升级为社区养老服务中心。目前全市社区养老服务中心总数已达20家，祥福家托老服务有限公司发展了4家连锁机构，沐浴阳光服务有限公司已发展3家连锁机构。

（四）搭建居家和社区养老服务信息平台。一是打造全省首家市域一体的居家养老信息平台。由社会资本投资2100万元，建成居家养老信息平台—12349，对入网户籍老年人给予每户每月10元话费财政补贴，全市入网老年人数已达19万人。试点“OTO”（线上到线下）的运作模式，整合各类便民服务零售商3125家，能够为居家老人提供200余项服务。项目实施以来，平台日呼叫量约2000次，累计提供上门服务7.22万次。二是政府购买居家养老服务。在环翠区、高区、经区试点政府购买居家养老服务工作，将城乡特困人员、重点优抚对象、建国前老党员、计划生育特别扶助对象等七类老年群体纳入政府买单范畴，按照每小时17元的标准，每月提供30～60小时的助餐、助洁、助浴服务。建立经济困难老年人护理补贴制度，对城乡低保家庭、特困对象中失能、失智老年人发放每人每月60元的护理补贴，共保障2098人。同步建立绩效评价机制，对评价为优秀、良好、合格的服务主体，按每位服务对象每年150元、120元、105元的标准发放绩效奖补资金；对评价不合格的人员，取消服务资格。

（五）加强居家和社区养老服务队伍建设。一是加强养老护理员培训。成立了市级养老服务职业培训学校，连续三年实施护理员免费培训工程，对培训初、中级养老护理员的职业资格学校，分别按每人1500元和2000元的标准予以补助。二是加强养老服务专业人才培养。目前，该市已有市卫生学校、市立派职业中专、威海技师学院3所学校设置老年人服务与管理专业，去年招生200多人。三是给予养老护理员薪酬补助。对取得国家养老护理员技师、高级、中级工职业资格证书后，在合规的养老机构护理岗位连续从业2年以上的人员，分别给予每人2000元、1500元、500元的一次性补助；对本、专科毕业生从事养老服务工作，与养老机构签订3年以上劳动合同并连续从业满1年以上的，分别给予每人2万元和1.5万元的一次性补助。

二、存在的问题

实地调研中发现，当前威海市居家和社区养老总体上仍处于发展起步、上升阶段，与国内先进地区相比，居家养老服务供给在总量、内容、层次和布局方面存在着供求脱节和有效供给不足等结构性问题。

（一）部分既定政策“落地难”。居家和社区养老服务业是一项系统工程，需要多部门配合、整体推进。但在实际工作中，存在部门职责互相交叉、养老政策条块分隔、部门利益割据等现象，很多政策仅仅停留在制度设计层面，没有落地。例如，《威海市居民养老服务保障条例》规定，城镇新建生活区应当按照每百户不少于20平方米的标准配套建设社区居家养老服务用房，开发单位应当及时移交各区市民政部门管理使用，这其中涉及住建、规划、国土、财政、民政等多个部门，由于没有具体的实施细则和责任分工，导致这项重要惠民政策尚未落实。还有一些区市依然重机构轻居家，发展居家和社区养老的意愿不足、动力不强、办法不多。

（二）市场主体缺乏参与热情。当前，居家和社区养老业表面很“热闹”，但从实际情况来看，不少企业在发展摸索中交了很多“学费”。由于主要领域前期投资多、回报周期长、管理难招人难等因素，加之现阶段以“4050”年代为主体的养老群体实际消费支付能力限制，导致目前全市70%以上的居家养老服务组织年营业额在50万元以下，90%以上的养老服务市场主体处于保本、微利状态。目前全市唯一具有规模化、影响力的居家养老服务企业，就是威海市居家养老呼叫中心，缺乏专业的服务组织和服务队伍，全市至今没有一家叫的响、规模大，具有较高知名度的连锁服务品牌。从事老年餐饮、老年康复护理等实体服务的社会组织、企业也较少，即便存在，大多也是依托家政服务公司、小餐馆等开展。

（三）居家和社区养老服务不足、层次较低。在全市大部分社区，小型养老机构、便民餐厅、老年人康复服务中心、邻里互助点等设施都较为匮乏，很多已有的社区小型养老机构由于场地为街道办事处或居委会免费提供，房屋设计之初并不是专门用于养老服务，存在着没有电梯出行不方便、活动区域少、功能不完备、基本医疗护理缺失等问题。同时，居家养老服务项目和服务能力不足，大多数企业以提供家政服务等低技术含量的项目为主，而老年人急需的医疗护理、生活照料、精神慰藉等服务较少，结果导致很多老年人对居家养老服务的信任度逐渐降低，甚至出现过拒绝服务的情况。从三区试点政府购买社区居家养老服务情况来看，实际实施结果并不理想，主要服务项目总体满意率较低。

（四）既有机构运营、管理不到位。近年来，威海市加大了城市社区日间照料中心、农村幸福院建设，但调查发现，建设和管理脱节、社区养老服务设施闲置等现象不时出现。日间照料服务设施投资主体多为政府，行政色彩较浓，缺乏专业的社区工作者辅助，活力不足。基层往往更加注重建设指标的完成，在如何管理、运营上下功夫较少，导致了日间照料中心经常出现闲置，更有甚者无人管理甚至长时间大门紧闭。与此同时，目前的很多社区日间照料中心、农村幸福院在很大程度上“扮演”了娱乐活动场所的功能，并逐步成为各相关部门下沉到基层的服务点，背离了日间照料和居家养老服务的设立初衷。

（五）行业发展缺少足够人才支撑。全市居家养老服务的岗位大都由外来务工和下岗失业人员从事，人员明显呈现“两低两高”的特征：收入待遇低、流动性高，学历水平低、年龄偏高。从业人员大多只擅长简单的家务劳动，仅仅在上岗服务前接受过短期培训，专业化水平难以达到要求，在面对卫生健康、心理辅导等专业化服务需求时显得力不从心，整体服务质量不高，这也在较大程度上限制了居家养老服务内涵的延伸。同时，很多养老护理专业的学生，毕业后不愿意从事养老服务职业，即使从业，大部分也去了养老市场化程度更高的大城市。

三、完善居家和社区养老服务的建议

发展居家和社区养老服务需要不断探索实践，久久为功才能善作善成。随着“5060”逐步成为养老的主要群体，人们养老观念的转变和经济支付能力的增强，居家养老的潜在服务需求正在迅速转化为有效需求，自费性养老服务需求会迅速膨胀。另一方面，随着威海市国家级居家养老试点的不断深入推进，长期护理纳入基本医保支付范畴等政策层面的不断支持，政府、社会组织和家庭共同参与的居家养老服务体系的不断完善，居家和社区养老的“夕阳红”事业必将大有可为。

（一）完善政策支持。把政府、社会、家庭的职能分工理清理顺，政府主要负责困难群体兜底、制定规划、落实政策、加强监督。一是建立健全政府牵头、民政主管，规划、国土、建设等多部门协同的组织领导机制。全面落实好《威海市加快发展养老服务业发展意见》和《威海市居民养老保障条例》，及时出台有针对性、操作性强的落地政策，进一步研究财政奖补、人才培养、评估监督等方面的改进措施。二是提高规划层次水平，实现集约建设。摸清居家社区养老的底数，根据全市老年人口规模和分布特点，合理规划居家养老服务设施布局。按照国家和省市要求，严格落实、尽快推进城镇新建小区每百户不少于20平方米的标准配套建设居家社区养老服务用房这一重要举措，配套制定社区养老设施建设标准、移交与管理细则。三是完善资金投入机制和设施管理机制。从补助养老服务设施建设向补助老年人需求转变，努力提升老年人对政府购买居家养老服务的满意度。随着经济社会发展，研究适当提升政府购买服务标准、丰富服务内涵。建立健全社区日间照料中心和农村幸福院管理办法，完善服务机制，推动转型升级，将其切实“管起来、用起来”。

（二）畅通社会力量参与渠道。从发展较好地区的经验来看，依托市场而建立的养老服务机构正展现出蓬勃的生命力，成为了居家和社区养老的主体。一是鼓励和支持社会力量独立开办或者以承包、合资、合作等方式发展居家和社区养老专业机构或其他组织，并纳入家政服务业、社会组织建设等政策扶持范围。针对威海市城市规模不大的特点，尤其注重鼓励个人和企业在较大居民小区举办家庭化、小型化的以托老为主要业务内容的养老机构，先办小机构，再逐步发展壮大成大机构。大力发展嵌入式养老机构，支持服务优良、经验丰富的已有养老服务机构实行连锁运营。二是鼓励有条件的区市政府（管委）加大对社会力量参与居家社区养老服务的财政支持力度，帮助其降低成本。加大政府购买服务力度，进一步做好困难群体的兜底工作。引导建设一批居家养老示范社区，形成带动效应。加强社区养老服务设施与社区文化、体育、残疾人托养等设施的功能衔接、机制融合，以提高使用率，发挥综合效益。三是简化审批手续，为社会力量举办养老机构提供便捷服务。目前，对社区养老机构的开办仍然有一些现实掣肘。如很多企业和个人利用已有的设施和场地开办养老机构时，却因为很难达到消防部门的验收要求而不得不停办。可借鉴西安等地经验，在基本安全达到条件下，建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的养老机构、设施，不需要办理消防验收手续，取消不合理的审批事项，打通政策和程序中的壁垒。

（三）丰富、提升产品供给。构建满足多样化需求的服务供给链条，引导医疗卫生、餐饮、家政等服务企业深入挖掘老年人身心需求、细分市场，开发精致的产品和精准的专业化服务，薄利多销、合理盈利，更多的依靠市场来实现可持续发展。一是强化助餐、助洁、助急等“六助”服务。其中，助餐是老年人每天最直接的需求，也最容易切入和突破。可在全市优先选择老年人居住密集区域，引导养老服务机构和专业餐饮企业开办社区食堂。目前，环翠区已计划在全区开办10家社区食堂，试点老年人在社区便利就餐。二是促进医养融合对接。由卫生主管部门研究具体办法，引导基层医疗机构与社区、居家养老服务机构建立合作关系，推动医疗卫生服务向社区、家庭延伸，为老年人家庭提供上门巡诊、家庭病床等签约医疗服务。保障社区养老服务设施内设的医师、护士、康复师等在资格认定、职称评定等方面与医院人员享有同等待遇。三是注重智能化建设。“互联网+”时代，智能化服务是居家养老的最主要发展方向。打造没有“围墙”的养老院，积极引进国内外先进的居家养老服务技术，探索为居家老年人安装“智能居家照护”“远程健康照护”“SOS呼叫跌倒与报警定位”等设施，利用阿里云服务、手机APP等进行远程管理。建立老年人信息动态数据库，为下一步实行有针对性的政策和服务提供可靠的大数据支撑。四是规范服务标准。建立居家和社区养老服务清单，加快制订全市养老服务相关标准，建立完善质量评估体系，全面提高居家和社区养老服务的质量和效率，保证养老服务的公平性和多样性。

（四）强化人才队伍建设。探索适当设立公益性岗位，优化已有的养老从业人员激励政策，完善社保增强岗位吸引力，确保服务队伍的相对稳定性。重点是打造三支队伍：一是镇（街道）的养老专职管理员和社区老龄工作的专业人员，主要是系统提高他们掌握政策的水平，更好地为老年人和养老组织提供服务。二是专业保障人员，主要是指企业和养老组织的管理人员和专业服务人员。重点是加强周期性、制度性分级分类培训，学习先进地区的管理经验和运营模式，提高专业技术水平。稳步扩大市各职业院校养老专业的招生规模，鼓励、吸引更多的高校毕业生留在本市从事养老服务业。三是志愿者人员，重点是发展壮大志愿服务、社工和义工队伍，推动志愿为老服务常态化。本着自愿和量力而行的原则，采取时间储蓄的方式，建立低龄健康老人公益服务队伍，组织低龄健康老人开展各种公益服务，并对其服务时间和内容予以记录，转换为相应时间的免费居家养老服务。

（五）大力开展宣传引导。一是面向社区群众经常性地开展居家和社区养老政策宣传和普及活动。通过发放宣传单、公益讲座、媒体公益广告等方式，及时宣传国家和省市关于居家社区养老的新政策、新条款，不断凝聚社会共识。二是引导老年人及其家庭了解、参与居家社区养老服务。依托社区活动、社区窗口等渠道，向老年人宣传居家和社区养老的优点，介绍服务项目和收费标准及收费原因，引导老年人养成养老消费观念，不断带动更多老年人信任、参与居家和社区养老服务。三是鼓励各区市（开发区）大胆探索、先行先试，总结好经验、好典型，为全市居家和社区养老提供可借鉴的成功做法，使全市的老年人切实感受到“幸福威海”的魅力。

（作者单位：威海市政府调研室）