我国产能过剩的制度成因及改革

◎刘 诚

我国产能过剩的制度成因及改革

◎刘 诚

一、我国产能过剩的制度成因：行政审批

关于产能过剩的成因，国内外学者及业内人士众说纷纭，归结起来可以分为三类：宏观需求、企业行为、市场失灵。

第一，宏观需求：供求不对等、经济周期运行的影响。一方面，需求在下滑。最近几年，我国经济进入了L型增长的新常态，对钢铁、水泥等行业的潜在需求明显下降。另一方面，供给难以快速的作出适应性调整。高炉等设备的关停和重启成本较高，且具有较强的专用性，一旦停产则难以另作他用。所以，除非产品价格长期接近甚至低于可变成本，否则企业会保持产能不变甚至增长。

第二，企业行为：生产不协调、策略性行为。企业在投产时，往往采取顺经济周期的行为，但是实际产能却滞后，存在动态不一致的现象。项目上马时需求大，但是产量开动后市场格局已经变化。同时，企业决策缺少行业整体眼光，认为扩大生产抢占份额于己有利，但纷纷扩大产量的后果就是行业产能过剩。还有学者证明，建立过量产能是企业在寡头竞争中的策略性行为，企业保有一定的过剩产能可以应对市场多变的经济环境。

第三，市场失灵：进入壁垒低、 “潮涌”现象。过剩产业一般是资本密集型，而不是技术密集型，进入门槛低。同时， “潮涌”理论认为，企业家对部分行业发展前景普遍看好，这一社会共识引发了资本短期内大量涌入，最终导致了投资过度、生产能力过剩。

然而，我国产能过剩还有其特殊性，且难以通过上述假说得到解释。在经济的实际运行中，我国产能过剩存在 “过剩水平超过其他国家”、 “环保标准被人为压低”、 “已经过剩仍有企业涌入”等特殊现象。 （1）根据宏观需求和企业行为假说，产能过剩是市场经济的一般现象，在世界各国基本都会存在。但它不能解释我国在部分行业过剩产能远超其他国家的事实。 （2）进入壁垒假说并不符合事实，我国一些行业的进入壁垒并不低，只是被人为压低了。例如， “地条钢”污染严重而被中央严令禁止，2016年中央调查组却在江苏发现多家 “地条钢”企业。 （3）“潮涌”现象是基于行业发展前景好的共识，但对“已经过剩仍有企业涌入”的事实却无法作出解释。

显然我国产能过剩的情况，无法仅通过宏观供求、企业行为和市场机制的作用来解释。政府作用必须予以分析。地方政府的晋升竞争，被学界广泛认为是我国经济奇迹的制度基础。反过来说，亦是过度投资和产能过剩的制度根由。地方政府出于政绩目的，在很大程度上人为压低了环保、安全生产等准入标准，大量不达标的企业也可以顺利进入市场；给予企业补贴、土地、信贷、税收等配套优惠政策，使得企业为了获取政府资源而进入无利润行业；企业在政府干预下的过度进入，形成我国特殊的产能过剩格局。

一方面，官员有强激励去扩张投资规模。20世纪80年代开始，中国对官员的晋升标准确立为以经济绩效为主，激励官员追求经济绩效。为了获得晋升，官员有强烈动机扩张地方经济规模。而为了做大一方经济，官员则像经营企业那样经营着一个城市或地区，同时为了扶持企业发展，主动招商引资、吸引落户、代表企业向上级要政策，成为改革发展的第一行动集团。尤其是1994年分税制又给了地方官员更大的财政自主权，地方官员的表现更加抢眼。

另一方面，官员的过度激励会导致地方保护、国企偏袒，进而带来过剩产能。地方政府出于锦标赛竞争的激励，为了本地GDP和就业，高投资、高税收和高就业的行业往往受到青睐，却忽视环境和资源因素，也很少考虑到行业整体饱和度和未来前景。即便在中央政府试图压缩产能时，地方政府则采取变相的拆小变大的方式进一步增加产能。同时，一些无效率的国企长期靠政府偏袒而存活——虽然它们的产品低端而且过剩，由此出现了一边产能过剩、一边无米下炊的现象。政府的干预破坏了企业的市场敏感性，企业往往忽视市场需求盲目扩大生产，钢铁、水泥等传统行业之外，光伏、风能等新兴行业也存在此类典型问题。同时，原本应在市场竞争中自然淘汰的很多落后国企，因为有各级政府托底、背书得以带病延年。一个极端的却又很常见的现象是，产能已经严重过剩的情况下，各地审批项目依然在不断加码。地方政府出于稳增长和地方政绩的考虑，产能过剩了还会不断增加。

二、审批改革对化解过剩产能具有 “釜底抽薪”的作用

行政审批是地方政府干预微观产能的直接手段。地方政府的审批，与其说是筛选合格的企业进入，不如说是替代市场决定企业是否进入，并给予了政府调动资源扶持企业的能力，是政府替代市场配置资源和选择产业及企业。一方面，把进入门槛降低到不审批 （通过市场竞争自发进入）甚至国家基本标准 （相关法律及中央审批要求）之下，让一些不达标企业进入市场；另一方面，以地方财政或社会成本为代价贴补企业，在土地、能源、信贷等资源的配套审批上，提供政府许可、核准或担保，劝诱企业 “不想进也进，小进变大进”。多年前的铁本事件就是地方政府 “教唆”企业扩大产能的典型事例，期间当地政府甚至将项目化整为零绕过上级监管。2016年河北安丰公司未批先建、边批边建钢铁项目，河北省市县三级政府发现但没有严肃处理和及时上报，纵容企业违规新增产能。

审批使得政府获得了推动产能扩张的 “合法性”的自由裁量权，企业的进入和产量的多寡都成了政府可以 “规划”和 “控制”的。事实上，一些审批的设立初衷就不是为了阻止企业，恰恰相反，正是为了给企业创造方便。依法许可、审批服务成为了地方官员实现政治抱负的杀手锏和挡箭牌。例如，进入工业园区、高新区、示范区，给予减免税、出口退税，认定新兴产业、环保产业、支柱产业，甚至政府及行业协会组织的各种评优活动，等等。没有审批，市场机制可以自行寻求均衡产量，而加入这些审批后，企业积极性被放大，偏离最优产量。尤其是会带来结构性问题，导致非均衡性发展，部分行业产能过剩仍继续扩张，部分企业效率低下还能存活。

审批越多、越严格，政府的微观经济权力也就越大，其推动产能快速增长的能力也就越强。反之，取消或下放审批事项的审批改革，将给予企业更多的自主权，政府即便有晋升冲动也因为失去了审批这个 “抓手”而难以干预企业，由此过剩产能将得以缓解甚至消除。因此，审批改革是破除地方政府为了晋升而盲目扩大产能的 “釜底抽薪”之举。

同时，减少审批有助化解产能，但其作用是有限度的，不能所有的审批权限一律取消。值得注意的是，地方政府过度帮扶企业进入市场的一个做法就是，无底线的降低环保、生产安全等准入标准。因此，环保、安全生产等 “社会效益型”审批不能下放或取消，而是要垂直管理。

三、对策建议

审批改革是破除地方政府为了晋升而盲目扩大产能的 “釜底抽薪”之举，可以通过为市场机制松绑而起到化解产能过剩的效果。我们认为现有政策存在一定误区，审批改革和市场化方式才是化解产能过剩的有效途径。

首先，加快行政审批改革，变革官员晋升激励规范政府审批行为，把市场从 “有形之手”中解放出来。进一步大力度的取消或下放审批事项，制定审批清单和负面清单。转变、创新政府的干预方式，由直接的干预企业投资行为，转变为间接的引导。当然，国外政府对有些过剩行业也是制定门槛、限制过度竞争的，但他们是在技术标准、环保标准等方面制定门槛，而不是中国政府强调的在企业性质和规模方面设定限制。因此，减少审批与加强环保考核并不矛盾，要在坚守底线的同时尽可能的把属于市场的还给市场。需要说明的是，当前问题的核心不是 “产能”，是 “过剩”，不是要打压产能，让能力退化，而是要放开政府规制，让企业根据市场需求灵活调整生产决策。如果产能是有市场的，那么也不会是过剩的，重点是提高资源配置效率。

同时，将环保、安全等纳入官员晋升考核，激励官员对此进行公正严格审批。长期以来，行政审批制度改革存在两个困境：一是无法限制政府的自我授权，二是无法斩断权力与资本的两性相吸。因此，必须从官员的晋升激励上入手，引入环保等考核机制，改变官员的行为模式。同时，加强对环保、安全生产等的垂直管理和审批权上移。进而通过环保、安全等高标准排斥一些低质量企业或项目的进入，化解过剩产能。事实上，环保、安全等政府规制可能对企业有利，不要过于担心因规制而影响企业积极性。因为这些规制可能成为已有企业阻止市场潜在进入者的助力从而巩固市场地位并增加企业收益。

其次，加快 “僵尸企业”重组，实现市场出清。产能过剩的一个原因是政府盲目支持，一个表现是逆势增长或停产低于预期，而这些问题在微观上的集中体现就是存在大量 “僵尸企业”。虽然有了明确的压缩产能目标，但由于政策不到位、不配套，为了社会稳定 （钢厂下岗工人的就业问题、资产损失引起的银行坏账等），地方政府宁愿为 “僵尸企业”提供输血也不让其退出市场，出现停而不破、破而不退，好的企业活不好、差的企业死不掉的尴尬现象。造成 “劣币驱逐良币”现象。

当前中央大力倡导的供给侧改革，是推动经济结构改革的新一轮努力，实质上就是调整供给结构、淘汰过剩产能，实现市场出清。就是要大力推进市场取向的改革，特别是解决政府不合理干预本该由市场去决定的问题，通过价格、产能整合、淘汰等方式来清理过剩产能。地方GDP和工人失业，是地方政府保护落后产能的重要出发点。不应怕失业，而不去创造性破坏，要以调结构为主，忍住短期阵痛，让 “僵尸企业”在市场上培育自生能力，该退出市场的就要退出。要建立一个有效的过剩产能的退出机制，让它的要素和资源能够重新流动起来，重新再配置。还要让产能处置跟发展混合所有制经济能够更有机地结合起来，引入和盘活社会资本。特别注意的是，兼并重组不一定是 “以大吃小”，要综合考虑企业的规模、产品结构、利润率等因素，让自生能力强的企业兼并其他企业。

（刘诚，中国社会科学院财经战略研究院助理研究员。本文为国家社会科学基金青年项目 “行政审批改革与产能过剩的制度成因研究”＜16CJY036＞的阶段性成果/责编 张栋）