民族地区传统社会组织的现代转型及其法治保障*——以广西罗城仫佬族“冬”组织为例

张显伟 张书增

民族地区传统社会组织的现代转型及其法治保障*
——以广西罗城仫佬族“冬”组织为例

张显伟 张书增

21世纪以来，缘于政策和法治环境愈加宽松，同时应民族地区乡村治理的急迫需求，中华人民共和国成立后逐渐消隐的民族地区传统社会组织得以创造性转化。转化后的民族地区新型社会组织日渐成为乡村治理现代化的有力推手，其存在及运行的社会功效十分明显，但是这些新型社会组织在发展过程中却遭遇着因法律地位不明确而出现合法性受质疑，因治理结构不完善而带来公信力不足等诸多障碍，必须经由法治手段才能保障其健康发展，促使其做大做强。

民族地区；传统社会组织；现代转型；法治保障

一、广西罗城仫佬族“冬”组织及其消隐

（一）广西罗城仫佬族“冬”组织及其职能

仫佬族是我国南方原住土著民族，上可追溯到旧石器时代古人类“柳江人”，秦汉时期属于百越民族，明代称为“伶人”，清代称为“姆姥”，民国时期称为“母老”。［1］1511956年，正式确定为“仫佬族”。传统仫佬族社会结构形式由“家庭—房族—冬”组成，其实质是以个体家长制的家庭为基础，通过父系血缘为纽带联合起来的宗法制家族形态。［2］“冬”，仫佬语，汉语直译即宗族之意，是仫佬族人民在本民族内部实行宗族自治的一种管理机制和非正式组织形式，是仫佬族宗法式家族结构最高层次的组织，“冬”组织高居于家庭、房族之上，是以血缘关系组合而成的宗族共同体，至今仍然是仫佬族同姓族人之间用以区别彼此拥有不同血缘关系的最主要标记。［3］“冬”实际上也是一个宗族群体，其规模有大小之别，评价标准主要看本宗族的人丁兴旺与否，小的“冬”有十数户，大的“冬”有几十户人家，有的甚至几个村庄同为一个“冬”。有关罗城仫佬族“冬”由来的确切记载，最早可追溯到明洪武二年（公元1369年）仫佬族吴姓“二冬”宗祠碑的碑文之中。［4］79近代仫佬族社会是父权家长制社会， 在以血缘关系为主体的宗族中已产生了上下有别的等级观念和制度， 从而在宗族组织中产生了权势者或权势群体。仫佬族各“冬”均设有“冬头”，“冬头”是由四、五人组成的一个首领集团， 由同“冬”的人开会民主推选产生，“冬头”各成员彼此间没有从属关系， 遇事共同讨论决定，少数服从多数。仫佬族中“冬头”的设置就是宗法中族权存在的明显标志。“冬头”是本宗族的自然领袖，大多是由族内办事公道、有威望的长辈担任，无报酬，且没有任期限制。“冬头”职能的厘定依历史传统或惯常做法，总体上，其职能主要是负责管理“冬”内的经济、社会、文化等事务，一般包括以下四个方面：第一，管理祠堂庙产、联宗祭祀祖坟；第二，分家析产、保管族谱及报丁册；第三，化解矛盾、处理宗族内部纠纷；第四，制定与执行族规禁约。“冬头”是族权的实际掌控者和操作者， 在族内群众中享有极高的威信，族员们都必须听从他们的吩咐与安排，一旦违反则将受到处罚。

（二）广西罗城仫佬族“冬”组织的消隐

中华人民共和国成立后，广西罗城仫佬族 “冬”组织逐渐消隐继而退出历史舞台。造成“冬”组织的消隐既有内因也有外因。

1.“冬”组织自身存在的问题是其消隐的内部原因。罗城仫佬族 “冬”组织职能的行使仰仗宗族权威，“冬头”权力的行使根本没有任何约束监督机制，权力运行的过程无正当程序和规范，带有典型的自由随意性和无节制裁量性，“冬”组织对纠纷的处理和问题的决断依靠村规民约、风俗习惯等自然规则，这些自然规则中很多来自于生活实践，是历史的沉积，反映了生活智慧。但是，毋庸置疑，这些自然规则中有的却带有原始性、落后性，有的自然规则用现代眼光评判甚至还带有一定的野蛮性。在公平、公正、公开被日渐奉行为基本社会理念，在法治逐渐确立并推进的新时代，传统“冬”组织退出历史舞台是社会发展的必然要求。

2.新兴政权巩固和民主建设的展开是“冬”组织消隐的外部原因。首先，中华人民共和国成立以后，经过民主改革，广西罗城仫佬族聚居区社会发生了根本变化。特别是20世纪50年代末期至80年代初期，罗城仫佬族聚居区传统社会机构基本解体，大量的民俗文化、风俗习惯、民间信仰逐步消失。20世纪90年代中期，随着我国国家法治进程向基层乡村的大力推进，少数民族地区习惯法在一段时期内被贴上封建落后和非法治标签，罗城仫佬族聚居区传统的习惯法则失去了传统文化的支撑，失去了其赖以依托的传统乡村社会生活基础，逐渐从仫佬族村民的民间生活中消隐。伴随着习惯法则的消隐，以习惯法则为主要治理规则的“冬”也必将逐渐退出历史舞台。同时，随着新生共和国政权对广大乡村的渗透，国家管理开始逐渐加强，20世纪80年代以后，我国基层社会治理形成了乡（镇、民族乡）、行政村格局，在基层设置了基层党组织，乡（镇、民族乡）人民政府代表国家在县、区人民政府的直接领导下对本行政区域内的政治、经济、文化、环境等进行综合性、一般性管理，在行政村，国家架构了村民委员会组织，一方面，《村民委员会组织法》授权村委会行使国家公权力，对村内一般性事务在法律明文授权范围内进行具体管理，另一方面，在我国乡村管理实践中，乡（镇、民族乡）人民政府还将一些公共管理任务委托给村委会具体办理，村委会得到乡级人民政府的委托而实际行使了最基层政府的权力。因此，在我国乡村逐步形成了以村委会主任为代表的村干部治理中心，这些村干部承担着宣传和贯彻党的方针政策和国家法律的职责，讨论决定了本村的重要事务，对本村的民间纠纷（包括普通的民商事纠纷和一些轻微的刑事纠纷、行政纠纷）进行调解解决，国家对基层治理组织和人员的安排布置使得“冬”没有了行使职能的空间，缺乏了其存在的必要性。

二、广西罗城仫佬族“冬”组织的现代转型

1950年始萌芽于广西河池宜州和罗城的村民自治组织得到了党和各级政府的高度肯定和悉心扶持，自20世纪80年代以来在我国广大农村普遍推行，［5］173其后，村委会、村民代表大会、村民大会等群众自治性组织成为西部民族地区乡村治理的基本组织，村民自治制度极大地激发了少数民族地区村民的积极性、创造性和自主性，使得我国少数民族地区的经济、文化和人民群众的水平等有了较快发展，社会治安和生态环境等也有了极大改善。21世纪以降，随着改革开放的深化发展，随着市场经济大潮的激烈冲击，再加上城镇化步伐的加速推进，我国各地乡村的人文环境发生了明显的变化，特别是在西部民族地区的乡村人文环境变化更大，村民进城务工占据较大比例。据有关部门2013年初步估算，广西罗城仫佬族自治县乡村外出打工者人数超过选民总数的20%，笔者在调研中收集的数据显示，在一个总数为4600人的仫佬族村落中，进城务工的达1100人，达总人数的23.9%，其中绝大多数为年轻人。村民进城务工必将对以民主决策、民主管理、民主监督为核心的村民自治制度带来极为不利的影响，再加上进城务工的一般是青壮年，这些人的流动尤其是他们实际上是脱离了原来居住的乡村，导致了“老弱幼童村”的出现，正如有学者经研究后得出的判断：“造成了有的乡村一派衰败，村民自治制度的有效运行出现了自身难以克服的困境与窘境”。［6］71为更好地建设社会主义新农村，克服村民自治制度发展遭遇的困境，适应新形势变化对基层民主的诉求，21世纪以来，基于政策和法治环境的日渐宽松，罗城仫佬族广大村民探索出了治理主体多元化的基层社会治理新模式，出现了诸多新型社会组织，比如以修家谱、盖祠堂、祭祖等为主要活动内容的宗族性社会组织，以互助互帮、脱贫致富为目的的农业及农村合作社、互助组，以活跃精神生活、传承民族传统文化为目的的各种农村文化娱乐团体，为弥补村民自治不足和国家对乡村社会治理不够而出现的老人协会、妇女中心户等等。这些新型社会组织的出现及其运行深受传统“冬”组织的启迪，在决策成员遴选、组织机构设置、议事规则采取和具体职能担负等方面模仿并进一步创新传统“冬”组织的做法，它们是罗城仫佬族“冬”组织在当今时代的转型，它们根植于乡土，接地气，得民心，这些新型社会组织较好地弥补了国家治理的不足，成为对乡村善治的一支重要生力军。因此，在传统社会组织基础上现代化转型的新型社会组织得到了党和各级政府的大力鼓励和实际支持，一时间发展极为迅猛，并被不少地区效仿。

以具有广泛影响的老人协会、妇女中心户为例，我们完全可以看出新型社会组织是“冬”组织的创造性转化和现代化转型。罗城仫佬族老人协会以自然屯为单元，由本村为人公道、正直，在本村群众中具有崇高威信的老年人自愿加入组成，组成成员没有上下级差别，是平等关系，他们集体议事，共同决策，少数服从多数，是自我管理、自我教育、自我服务的老年群众组织。老人协会深受“冬”组织个人权威影响或启迪，他们利用村规民约、本民族本地方的传统习惯为主要议事准则， 利用老年人资源化解社会矛盾、维护老年人合法权益。罗城仫佬族妇女中心户也以自然屯为单元，由本村妇女中大家公认的致富能手、调解能手或文艺骨干，且热衷于公益事业，在群众中有较高威信的妇女自愿组成，是自我管理、自我教育、自我服务的妇女自治群众组织，妇女中心户也实行集体领导、共同决策制度。罗城仫佬族老人协会、妇女中心户等新型社会组织在组织的具体架构、议事规则确立与适用、社会职能的承担以及组织负责人的产生条件及其推选程序等诸多方面借鉴并创新发展了传统“冬”组织的做法，是对传统“冬”组织文化的现代传承与时代发展。笔者认为，作为一种社会现象出现并运行的广西罗城仫佬族新型社会组织，绝非是没有根源的突发奇想和凭空创造，一如其他任何社会现象一样，它也必须根植于传统历史文化的积淀中，从历史中汲取养分，历经孕育、萌芽并发展、壮大这样一个过程。有学者在对湖南通道侗族自治县乡村新型社会组织的产生及其现实作用进行认真、细致的实地调研后得出判断：“现在湖南通道侗族自治县老人协会是侗族传统寨老的现代化转型”；［7］有研究者明确指出：“现在侗族村寨里的老人协会和其他一些类似组织结构和职能的乡村新型社会组织其实就是以前侗族自治组织寨老的变异”。［8］因此，从理论上和历史发展客观规律上，老人协会、妇女中心户等罗城仫佬族新型社会组织深受传统“冬”组织的影响和启迪，是传统“冬”组织的当代复活和现代转型。

三、广西罗城仫佬族新型社会组织的社会功效

广西罗城仫佬族新型社会组织，较好地弥补了国家对民族地区基层乡村治理的不足，很大程度上协助了政府和村民自治组织工作的开展，对乡村治理的功效是十分明显的，至少体现在下述方面：

（一）协助政府管理公共事务

随着政治体制和经济体制改革的不断推进，以人为本理念深入人心，社会管理体制正在发生深刻变革，政府对社会事务的管理更加注重保护群众切身利益，同时鼓励人民群众参与社会微观事务的直接管理与处理，这必将使得一般社会组织的作用不断得以显现，在建设和谐乡村和打造服务型政府的时代大背景下，乡村新型社会组织不再是可有可无的摆设，而日渐成为促进基层民主建设的重要平台，是各级政府加强社会管理、从事公共服务的重要助手和得力参谋。据笔者实地调查得知，广西罗城仫佬族新型社会组织的负责人都是本乡本村寨的热心公益、为人正直、深受群体成员信任和尊敬的人，他们具有较强的组织动员能力，有着一定的领导、沟通、接洽经验，在收集反映村情民意，增强与政府的有效沟通方面发挥着积极的作用。调查同时发现，近年来，基层政府和村委会对罗城仫佬族新型社会组织进行了有效引导，对新型社会组织的活动提供场所，给予一定的资金支持。新型社会组织在进行活动时，也将宣传国家政策、法律作为一项常规性任务安排，有时这些新型社会组织也进行时政传达，倡导组织成员以大局为重，放眼长远，积极参与各项社会公益事业。罗城仫佬族老人协会、妇女中心户等新型社会组织成为政府、村委会与村民间进行沟通的中介，促进了乡村建设有条不紊地向前发展。

（二）促进政府职能转变

笔者调研发现，在罗城仫佬族新型社会组织比较活跃的乡村，加入组织的村民生活相对方便得多，从孩子入学、居家养老到日常农具和家用小电器的维修，大家都可以相互帮助，协助完成，集体的力量使得个人生活变得远比一个人简便容易了很多。新型社会组织成了村民自助、互助的服务性组织，很显然弥补了政府在公共服务管理职能方面的不足。同时，组织成员在开展互助、服务的过程中也逐渐密切了成员间的关系、缩短了心理距离，形成了良好的乡村氛围。罗城仫佬族新型社会组织在公共服务管理方面的职能发挥，使得政府从单纯依托村委会，转向政府搭台、各种自治性民间组织共舞的局面，新型社会组织的发展不但推进了国家与社会关系的和谐，而且使得政府在基层村落管理中的职能角色得到了重新定位，政府从而也意识到并非是政府事事亲力亲为才可以治理好基层社会，基层乡村的事务应该接地气，求助于乡村经验，依靠村民自己，政府进而实现了从“怎样把村民管得住”向“怎样把村民管得好”转变，政府从繁杂、琐碎的事务性工作中脱身出来，作为掌舵人的政府仅需要集中精力作好宏观引导，而不需要既掌舵又划桨。

（三）促进村民自治和基层民主建设

罗城仫佬族新型社会组织的基本特征之一就是自治性，这种社会组织的自治，有利于增强村民自治，增进村民的自我组织、自我教育和自我管理，进而促进基层民主建设和提高乡村治理水平。毫无疑问，乡村自治不是仅仅停留在口头上和宣传上的政治思路，而是要切切实实地付诸实践，除了村民代表大会以及村民委员会等国家正式体制内安排的选举之外，这种自治的政治意识和政治能力的培养是需要具体的组织和具体的活动来依托的，罗城仫佬族新型社会组织正是承担了这样的角色，因而有利于乡村基层民主程度的提高。罗城仫佬族新型社会组织在扩大公民有序参与和推进乡村民主建设方面起着重要作用，新型社会组织区别于传统的行政管理组织，其真正的活力与魅力就在于通过自下而上的运动模式，能真正体现绝大多数参与者的兴趣和利益，能真正激发社会自身的活力，能有效地造就负责任公民社会。从深层次看，这些新型社会组织是正在发育的公民社会中公民教育的最重要载体，这些组织强调与传统管理方式极为不同的自下而上的方式，在具体的管理方法上，采取柔性管理、人性化管理与自主管理，对于锻炼少数民族地区村民基层政治参与和有序公民社会形成具有重要意义。

（四）维护民族团结和乡村稳定

随着罗城仫佬族新型社会组织建设的不断推进，村民与新型社会组织的关系越来越密切，很多村民自愿加入了一种或者多种新型社会组织，村民对其依赖程度也在不断加深，新型社会组织也能够及时了解组织成员的利益诉求，以集体组织的形式反映给基层政府、村民委员会或者基层党组织，政权组织也就能够及时有效地了解基层民众的所思所想。所以，新型社会组织成为连接村民和基层政权组织之间的桥梁与纽带，而且经过了新型社会组织负责人员的归拢、总结，组织成员的利益诉求更清晰、准确，个别成员或者少数成员的不适当、过分的诉求被矫正、淘汰，诉求的反映更加理性，这也有利于基层政府和党组织有效地、有针对性地及时解决问题，密切村民与基层政府和党的基层组织的关系，有利于维护民族团结和乡村社会生活的稳定。

四、广西罗城仫佬族新型社会组织发展中的问题

近年来，广西罗城仫佬族新型社会组织获得了较大发展，总体上是健康的。但是其发展中所遭遇的障碍也是客观存在、不容忽视的。这些问题的存在必将制约其健康发展，甚至会使得一些乡村新型社会组织的发展偏离正轨，对乡村善治构成威胁。广西罗城仫佬族新型社会组织发展中所遭遇的障碍主要有以下四方面表现：

（一）法律地位不明确，其存在及运行的合法性、正当性受质疑

目前我国社会组织的法律规范主要有国务院颁行的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》 《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部门与其他部门联合下发的规范性文件。这些规范性文件存在的问题主要表现有：其一，层级较低、法的权威性不够，科学性、完备性保障不足，目前相关社会组织成立、活动及管理等方面的规范性文件还停留在法规、规章层面，没有法律对社会组织进行规范和引导，这些规范性文件效力较低、层次不高，必将造成社会组织的正当性、合法性等受到一定质疑和挑战。同时，毋庸置疑，法律规范的层级性也在一定程度上反映了立法的严肃性、民主性、完备性甚至是科学性，一般而言，规范性文件的层级越高，其制定的程序愈严格、规范、民主，其完备性和科学性也愈加有保障；其二，数量较少，不配套，可操作性不强，我国目前相关社会组织成立、活动及管理的法规、规章不多，很多法规、规章条文较少，规定简单疏漏，缺乏可操作性的具体规定，远不能满足规范和引导社会组织健康发展的需要；其三，不切实际，滞后于时代，不少规范性文件颁行于20世纪90年代，没有得以应时应势修正完善，很多规定已经不再契合现实社会需要，比如，关于社会组织成立条件的规定，门槛过高，民族地区社会组织按照现行成立条件的规定，很难满足条件要求；关于社会组织成立登记程序的规定，目前实行的是双重审核机制，除了民政部门的设立登记外，还需要主管部门同意为民政部门登记的前置程序，实际上很多乡村社会组织本身的服务面比较宽泛，无法找到合适的主管部门，一些业务上有牵连的行政机关也不愿意招惹麻烦，不愿意接受新型社会组织的挂靠，即使勉强接受了挂靠，作为某新型社会组织的主管部门，行政机关也将该乡村新型社会组织视作是其被领导部门，对其横加指挥和过多、过细干预；其四，社会组织的法律地位没有规定，一些基本的法律概念没有立法明确，造成社会组织身份尴尬，其现实存在及实践运行没有足够正当性。

上述立法问题的存在，造成了目前绝大多数乡村新型社会组织既不登记注册也不备案接受监督和引导，游离于正式体制之外，游离于法律规约之外。

（二）治理结构不完善，组织管理不规范，健康发展基础不牢

一方面，大多数新型社会组织缺乏与该类社会组织相适应的治理结构，决策监督机构不健全，运营机制缺乏监督；另一方面，不少新型社会组织处于行政主导下运行，自身的决策和监督机制，成了名义上的摆设，仅仅是作为业务主管单位的实际上的下属来管理和运作，缺乏独立性和自主性。在监督制度方面，由于自身治理结构不完善，外部他律机制不健全，时常出现“挂羊头卖狗肉”的新型社会组织。从组织的内部管理来说，有些新型社会组织规章制度极不完善，有的竟然没有任何组织章程，有的虽然有组织章程和基本规章制度，却因专职人员过少、财力不足等原因，组织章程和规章制度成为一纸空文。毫无疑问，正如任何新生事物一样，新型社会组织的健康发展离不开优良的内部治理与必要的外部监督，只有内、外兼治，内部完善其治理结构，外部加强其他社会主体尤其是相关国家机关对新型社会组织的监督管理与宏观引导，新型社会组织的健康发展才有牢固的基础。而目前我国新型社会组织的发展却“客观上存在着业务部门无力管，登记机关无法管，基层政府无权管的三不管现象”，［9］105这无疑将极大钳制新型社会组织的健康发展。

（三）人、才、物方面缺乏保障与培育，健康发展后劲不足

新型社会组织发展所面临的急切现实问题是人、财、物等方面没有保障，没有政府扶持和培育。在人力资源方面，目前广西罗城仫佬族新型社会组织负责人员多是老年人，活力不足，生机不够，社会组织往往处于自生自灭状态，很容易垮掉，难以做大做强，社会组织的管理领导层基本上沿袭原有“单位制”体制下传统的管理方法，应对市场化、社会化管理实践的能力不足，管理人员素质整体不高，社会组织管理、发展的人力资源缺口日益凸显。在资金和物质方面，目前多数广西罗城仫佬族新型社会组织的资金来源于政府，社会上的资金和个人投入几乎没有，正如有学者指出的那样：“民间组织的公益性和非营利性，决定了其运作会出现资金缺乏。”［10］极少有社会和个人的资金支持，只能依靠政府扶持，但是我国政府尤其是民族地区的基层政府财力十分有限，能够转移给乡村新型社会组织的更是寥寥无几。除了活动资金缺乏，再就是没有足够的活动场所，甚至有的社会组织没有固定的活动场所，很多活动和工作无法实施，只能不规律地、见缝插针地组织一些活动。人、才、物方面缺乏保障与培育使得新型社会组织的健康发展后劲乏力。

（四）组织的独立性得不到保障，社会性受到侵蚀

社会组织最大的特点是其具有民间性、非政治性、非官方性、非营利性、志愿性和自治性等。但是从目前广西罗城仫佬族乡村新型社会组织的总体来看，行政体制对它们的影响较大，管理上和活动上缺乏独立性。在罗城仫佬族自治县，党群理事会、老年人协会、妇女中心户等乡村新型社会组织都已经探索实施了多年，在发挥诸多积极作用的同时，也附带暴露了一些问题。其一，乡镇政府和村两委将越来越多的行政任务下移、分解给这些乡村新型社会组织，比如党群理事会要协助镇政府和村两委开展征兵、落实低保与精准扶贫、协助危房改造、参与“清洁乡村”行动等工作，加重了理事会成员本身的工作量，也容易使得党群理事会的职能被误解为是乡镇政府和村两委的“行政助手”；其二，由于新型社会组织负责人是无报酬的义务劳动，而为了调动他们的积极性，镇政府或村两委往往会采取考评和补贴相结合的措施。在考评规则和经济利益的引导下，作为乡村新型社会组织有可能逐渐地被行政化，失去了自身的“独立性”。有的乡镇政府、村委会等村民自治性组织的负责人也认为乡村新型社会组织是政府的依附物，是自己的下属，对其活动强行指挥或横加干涉，对其用人和资金使用干预过细，新型社会组织的独立性受到不同程度的侵蚀；其三，现行法律制度架构内，对政府及其工作人员借口监督管理或者引导指导而干预乡村新型社会组织独立性，侵犯其合法权益的行为并没有提供明确的救济，这也为他们的干预大开方便之门。新型社会组织的独立性得不到保障，其社会性极易被侵蚀，新型社会组织存在的必要性最终也将受到不良影响。

五、广西罗城仫佬族新型社会组织健康发展的法治保障

新型社会组织对社会的功效已经得到证实，有学者认为：“新型社会组织对乡村的民主治理、经济增长、乡村建设、灾后恢复、消除贫困、弱势群体的社会融合等意义重大，提升乡村新型社会组织的存量，激发乡村新型社会组织的活力，张扬乡村新型社会组织的社会功效，是解决农村社会问题的重要举措”。［11］要想使罗城仫佬族新型社会组织发挥更大社会功效，克服其目前发展中的现实问题，确保其健康发展是基本条件，在法治理念深入人心的今天，在法治国家、法治政府和法治社会三位一体全面推进协调发展的时代背景下，只有仰仗法治手段才可以保障新型社会组织的健康发展。

（一）明确其法律地位，为新型社会组织的正当性、合法性奠定法律依据

法治社会背景下，一方面，任何主体必须得到法律对其地位的认可和规定，获得法律关系主体的资格和身份，才可以获得存在及其开展活动的正当性，进而才可以从事与其组织架构和职责功能相适应的活动；另一方面，主体只有得到了法律关于其法律地位的认可和明确，其合法权益才可以得到权威保障与切实实现。我国现行立法对新型社会组织的法律地位没有厘定，造成了其存在和发展身份不明确。当然，在对新型社会组织的法律地位进行明确时，需要对“社会组织”等一些基本的概念术语进行立法刻画，这也是明确新型社会组织法律地位所无法回避的。

（二）成立条件科学化，简化其登记手续，将新型社会组织全部纳入监管体系

社会组织的成立条件门槛过高，严重脱离当今中国社会发展的实际情况，已成为学界共识，我国不少地方已经率先改革，降低了社会组织成立的条件要求，但问题是通过地方立法降低社会组织成立条件，该做法的合法性如何评价尚待考量。笔者建议在改革先行先试经验基础上，基于中国社会发展实际，科学化、现实化我国新型社会组织成立的条件，在成立资金、成立成员、办公场地等方面的要求方面降低条件，为新型社会组织的增量发展提供机会，为目前已经存在的新型社会组织登记管理提供前提。如果成立条件过高，登记手续太烦琐，不少新型社会组织达不到成立条件，或者难以履行登记注册手续，进而不履行登记注册手续，游离于监管、引导和法治规范之外，反而不利于国家对新型社会组织的监管。笔者建议，通过国家法律形式将新型社会组织的成立条件科学化，简化其登记手续，以期将所有的新型社会组织全部纳入监管体系。

（三）规范新型社会组织的治理结构，提升其社会公信力

规范的组织治理结构，严格的规章管理制度，以及科学的内部监督机制，是社会组织永葆其生命力并发展壮大的基础和前提，因此，应该通过立法明确规定乡村新型社会组织的治理结构，对社会影响较大，活动范围较广，组织成员较多的乡村新型社会组织应该要求其决策机构、执行机构、监督机构健全并真正运转发挥机构功能，对一些成员不多、日常工作局限于一个乡村、社会影响不大的社会组织，虽然不必要求其决策机构、执行机构、监督机构健全，也应该要求其具有明确的决策、执行、监督人员的分工，不允许一个或者为数很少的三五个人独断决策、执行、监督所有事项。应该明确要求社会组织建立健全自身的规章制度，组织的财务收支情况一定要透明，向组织成员公开，甚至向乡村村民公开，政府在转移公共服务时，必须将治理机构和内部监督制约机制健全与否作为考核的重要指标。通过这些措施，来提高乡村新型社会组织的公信力和认可度，为其健康发展和逐渐壮大提供良好的社会环境。

（四）培育扶持新型社会组织，助其成长壮大

新型社会组织对乡村社会治理具有明显的社会功效，其存在及运行很大程度上减轻了政府公共服务的压力和负担，因此对新型社会组织健康发展中遭遇的人、财、物等方面的困境，政府应该伸出援助之手，大力培育扶持，助其健康发展。一般而言新型社会组织对专业性、技术性要求并不是很强，但是这也绝非意味着其对专业人才没有任何要求，比如社会工作专业方面的人才就是不可缺少的，乡村专业经济合作社对特定农村经济领域专业人才也有迫切需求，因此政府应当建立专业优秀人才引进和专职工作人员职业培训制度，推进新型社会组织从业人员专业化。当然除了人力资源方面的培育扶持外，政府还应该在财政方面拨付专项资金，成立新型社会组织发展基金，对具备条件、资质的新型社会组织通过依法转移部分公共服务的形式，为其提供发展壮大所需要的经费。针对新型社会组织办公场所、活动场地缺乏的问题，政府应该在乡村建设规划中预留土地，满足其发展生存对空间的基本要求。政府也可以在乡村集中建立乡村新型社会组织培育孵化基地，允许具备条件的乡村新型社会组织经过申请、考核入驻。为了让各类新型社会组织尽快熟悉国家相关法律法规、高效提供社会服务，乡镇人民政府应该建立培育中心指导站，具体负责落实对新型社会组织的培育扶持工作，引导、指导其做大做强。

（五）保障新型社会组织的独立性和合法权益

独立是社会组织的本质属性和基本特征之一，也是其存在和发展的基础。［12］202目前我国新型社会组织的独立性不足，政府及其工作人员对其干预过多，过多的干预和瞎指挥甚至是蛮横的强求无疑侵害了新型社会组织发展的空间，损害了其合法权益，因此必须建立对新型社会组织合法权益的保障机制，当新型社会组织认为自己的合法权益或者自己活动的独立性受到不当干涉的时候，可以寻求救济机制保障其权利。新型社会组织的独立性受到干预和不当影响，显然是源于政府及其职能部门对其横加干涉、违法管理或者强制性指导或引导，笔者认为，政府及其职能部门的行为在定性上应为行政行为，至少基于政府及其职能部门的角度理解，其一定自认为自己对新型社会组织的干预、引导、指导是基于公共利益或社会利益，自己作为国家监管机关是应该拥有对新型社会组织管理权或者行政权的，我国著名行政法学者应松年教授认为：“现代行政是实质意义的行政而非形式意义的行政，实质意义的行政是行政主体基于公共利益或社会利益而进行的管理或者服务行为”，［13］39很显然政府及其职能部门对新型社会组织的干预、引导、指导行为，是实质意义的行政行为，是行政法意义上的行政，“凡是行政权运用的行为，必须给行政相对人提供法律上的救济，无救济就无行政”，［14］因此在法律机制上也必须允许新型社会组织基于不服政府及其职能部门对其干预、引导、指导等行为设置救济渠道，允许其提出行政复议，对行政复议决定不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼，也可以不经过行政复议而直接向人民法院提起行政诉讼，依法维护自身的合法权益。只有在法治架构内为新型社会组织设置了救济机制，其合法权益才得到了真正保障，其独立性才有了依仗。

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［11］蒋霞，郑伟波，郭宏樟.少数民族传统社会组织与村政权组织在社会主义新农村建设中的和谐模式探讨——以桂北苗族村寨为例［J］.广西民族研究，2011（3）.

［12］陈伟斌.《中国社会组织法》专家建议稿与理由说明［M］.北京：中国法制出版社，2015.

［13］应松年.当代中国行政法［M］.北京：中国方正出版社，2015.

［14］谭波.论完善中央与地方权限争议立法解决机制［J］.法学论坛，2009（3）.

﹝责任编辑：黄润柏﹞

THE MODERN TRANSFORMATION OF TRADITIONAL SOCIAL ORGANIZATIONS IN ETHNIC AREA AND ITS LEGAL GUARANTEE： TAKING THE“DONG” ORGANIZATION OF THE MULAM IN LUOCHENG，GUANGXI AS AN EXAMPLE

Zhang Xianwei，Zhang Shuzeng

The traditional social organizations that disappear gradually after the establishment of the People’s Republic of China have been transformed creatively due to the policy adjustment and loose legal environment and the urgent requirement of rural governance in minority area since entering the 21st century.The new social organizations are becoming a powerful force of modernization of rural governance，as shown from the social function of their existence and operation.Nonetheless，these new social organizations are encountering obstacles such as the legitimacy is questioned due to the indefinite legal status，the insufficient credibility resulted from the imperfect governance structure in the process of development.It requires ways of“ruling of law”to guarantee its sound development.

ethnic areas；traditional social organization；modern transformation；legal guarantee

【作 者】张显伟，广东海洋大学法政学院教授，法学博士，硕士研究生导师，广东湛江，524008；张书增，河南检察职业学院侦查系教师。郑州，451150

D633【文献识别码】A

1004-454X（2017）05-0065-008

2016年度广东省哲学社会科学规划项目“民族特色文化保护与发展的行政法问题研究”（GD16CFX07）。