中国特色功勋荣誉表彰体系确立 谁能获得最高荣誉

吴天适

在我国建立统一的功勋荣誉表彰体系之前，各类评比和奖励的奖项多、代表性差、影响力弱，并且缺乏权威性、庄严性、科学性和规范性。中国特色功勋荣誉表彰体系的确立，不仅体现了奖励制度的严肃性，还是推进国家治理能力现代化的必然要求。

今年八一建軍节前夕，“英雄航天员”景海鹏收获了他作为军人的最高荣誉——2017年7月28日，中共中央总书记、中央军委主席习近平向他颁授了“八一勋章”。

景海鹏执行过神舟七号、九号、十一号载人飞行任务，是中国唯一一位三次进入太空的航天员。设立“八一勋章”正是为了表彰像他这样“建立了卓越功勋的军队人员”，当天包括景海鹏在内，共有10人获此殊荣。

此次授勋的意义在于，这是中国特色功勋荣誉表彰体系确立后首次授勋。7月27日，新华社报道称，中共中央已批准实施党内、国家、军队的功勋荣誉表彰条例。

这结束了新中国成立六十多年来没有统一功勋荣誉表彰体系的历史。“体现了党和国家的权威。”中国社科院情报信息研究院院长张树华是全国政协委员，主持过重点课题“国家功勋荣誉制度研究”，他介绍说，新中国成立后，形成了包括“全国劳动模范”、“全国三八红旗手”等在内的国家荣誉体系，但同时也因为大量临时性、一般性、局部性的奖励或评比层出不穷，导致荣誉体系内出现了影响力差、权威性不足等问题。

在张树华看来，统一的体系，不仅体现了奖励制度的严肃性，还是推进国家治理能力现代化的必然要求。

两次大规模授勋

其实，今年并不是我国第一次颁授“八一勋章”。早在1955年，新中国正式确立军衔制时，就向革命战争时代的有功人员颁授了勋章、奖章。

1955年9月27日下午，授衔授勋典礼在中南海怀仁堂举行，毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来参加。那次勋章、奖章分为三种：“八一勋章”和“八一奖章”授予土地革命战争时期参加革命的人员；“独立自由勋章”和“独立自由奖章”授予抗日战争时期参加革命的人员；“解放勋章”和“解放奖章”授予解放战争时期参加革命的人员。

今年的授予方式是评选授予，只授予10人，但那一次采取了普遍授予的方式，共授予有功人员10万余枚勋章、52万余枚奖章。

据长期研究军衔制的原解放军后勤指挥学院研究员徐平介绍，1955年每种勋章分为一、二、三级，奖章不分等级，区分的条件是根据参加革命时间的长短和当时职务的高低。在功勋卓著的开国将帅中，有144人同时获得3枚一级勋章，包括10位元帅和10位大将。

由于被授予的人数众多，1955年的授勋工作一直持续到1957年。原计划1955年颁发现役军人的勋章、奖章，1956年颁发转业、复员和离队人员的勋章、奖章。

毛泽东提出，已经转业到地方工作的人员不再授予勋章，并且他自己带头不要。这导致本来预留给毛泽东、周恩来、刘少奇的尾数编号为001、002、003的一级勋章实际未能正式颁发，而朱德首先获得的勋章和证书尾数编号都是004。

这是军队第一次大规模授勋、授奖，第二次大规模授勋发生在1988年，这一年中国恢复了军衔制，但时隔数十年，有些在新中国成立初期被授予大校、少将等军衔的人员已经离退休，论资历他们本可以授予更高的军衔。对于这部分老干部，当时的倾向性意见是授予荣誉性质的军衔，但中央军委最终决定不授，变通的办法是，新中国成立前入伍、已超过授衔年龄等条件的，可以授予“功勋荣誉章”，简称“勋章”。

办法仍然是按照土地革命、抗日战争、解放战争三个阶段来划分，分别授予“红星功勋荣誉章”、“独立功勋荣誉章”和“胜利功勋荣誉章”。徐平注意到，这两次授勋对解放战争的时间界定不同，1955年“解放勋章”和奖章的截止时间为1950年6月30日，1988年“胜利功勋荣誉章”的截止时间则是1949年9月30日。截止到1988年底，全军又有10万余人被授予功勋荣誉章。

军队的这两次授勋是新中国成立后覆盖人员最广，也是最广为人知的授勋，而军队的荣誉制度也一直占据体制内的多数。2011年，原解放军总政治部重新设计制作了新式勋章、奖章、纪念章及奖励证书。

种类繁多的奖励形式

军队之外，新中国成立后也陆续形成了多部门、多层次、多领域的奖励体系。

根据社科院张树华的研究，解放初期的荣誉奖励工作，主要是围绕当时建设需要而展开。1950年9月，中央人民政府召开了全国工农兵劳动模范代表会议，授予464人“全国劳动模范”称号，1956年，中共中央、国务院召开了“全国先进生产者代表会议”，4703人被授予“全国先进生产者”称号。这两个称号直到今天仍被视为一种至高的荣誉。

随着实行的奖励越来越多，相关制度开始建设。1957年10月，全国人大常委会通过了《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，这是立法机关批准颁布的第一个奖惩法规，表明中国的荣誉奖励制度基本形成。

不过，由于政治运动，荣誉奖励体系再次遭到破坏。

“文革”结束后，荣誉奖励体系得以恢复，1979年是个标志年份，全国人大法工委明确了1957年制定的《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》依然适用。此后，国务院又在1980年8月成立了国家人事局，任务之一便是负责国家行政机关的奖惩工作。

法规制度的恢复和牵头机构的确立，都为进一步开展荣誉奖励工作提供了条件。“1980年代开始，荣誉奖励工作进入了发展与完善时期。”张树华说。

此后，各类荣誉、奖章日益增多，授予主体也逐渐变得宽泛，不再局限于国家层面，不仅党中央、国务院授予“全国劳动模范”，部委和地方政府也开始授予这一荣誉称号。类似的还有“人民艺术家”这一荣誉称号，国务院、国务院部门以及地方政府都设立了不同的颁授标准。endprint

再后来，授予主体还从行政机关延展到了群团组织，团中央有“五四奖章”，全国总工会有“五一劳动奖章”，全国妇联也开始颁授“三八红旗手奖章”等。

授予主体一多，荣誉奖励制度的混乱、程序不规范问题开始凸显。

“過杂、过多、过乱、过滥。”张树华认为，在我国建立统一的功勋荣誉表彰体系之前，各类评比和奖励的奖项多、代表性差、影响力弱，并且缺乏权威性、庄严性、科学性和规范性。

呼吁颁布“荣典法”

针对评奖多且散的状况，全国政协外委会副主任韩方明在2007年全国“两会”期间，提议建立国家荣誉制度，颁布“荣典法”。2008年他又再次呼吁，均得到有关部门的回应。

2009年全国“两会”期间，社科院张树华以全国政协委员的身份提出，应该建立统一的国家功勋荣誉制，并且可以借新中国成立60周年大庆的契机颁授。相关部委在会后找过张树华商讨此事，不过由于时间紧迫，当年没有开展。

张树华解释，所谓国家功勋荣誉制度，就是指对为国家和社会发展做出杰出贡献的各类人才给予崇高荣誉并实行重奖的制度，是国家实现行政目标的手段之一。

大多数发达国家都设有符合国家特色和满足历史需要的功勋荣誉表彰制度，如美国的“总统自由勋章”、法国的“荣誉军团勋章”等，这些国家的功勋荣誉奖励种类繁多，但层级分明，主要分为勋章、奖章、徽章、勋标、肩带、称号等，且一般都会设立国家最高功勋荣誉，由国家元首颁授。

在中国，授予个人国家荣誉其实也有法律依据，现行宪法第六十七条就规定，全国人大常委会规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号，并在第八十条规定由国家主席颁授。但在操作层面，由于之前没有建立统一的功勋荣誉表彰制度，国家勋章和荣誉也很少授出。

荣誉制度成熟的国家，都是人物奖多于成果奖。但此前中国国家荣誉授予主要以临时性的奖励为主，都是以成果或事迹为对象，较少对个人终身成就的褒奖。

临时性为主带来的另一个问题就是“缺少后续性”。1999年，中共中央、国务院、中央军委表彰了为我国“两弹一星”事业做出突出贡献的23位科技专家，并授予他们“两弹一星功勋奖章”。但在张树华看来，这与其他一些奖项一样具有应景性、临时性，“特别是无可比拟性”。

张树华觉得，应该有一个能涵盖各领域的国家勋章，勋章也可以授予做出贡献的文艺、体育界明星，而不是像现在，不论是否具有参政议政的意愿和能力，都给一个“人大代表”或“政协委员”的政治荣誉。张树华认为，理想的奖章和荣誉体系是呈“金字塔”状，层级分明，特色鲜明，而且要少而精。

国家荣誉可被撤销

事实上，进入21世纪后，在韩方明、张树华等人发出呼吁之前，国家功勋奖励制度的构建已经开始推进。

2003年底，中共中央召开了新中国历史上第一次人才工作会议，之后人才研究受到各方重视，建立国家荣誉制度的呼声不断高涨。

2007年10月，党的十七大报告中提出了“设立国家荣誉制度，表彰有杰出贡献的文化工作者”，虽然当时表述的适用范围还限于文化领域，但国家荣誉制度的建设却由此开始推进。

相关行政部门很快作出反应，当年12月，人事部部长尹蔚民在全国人事厅局长会议上表示，要抓紧研究建立国家荣誉制度和政府奖励制度框架，启动行政奖励法、国家勋章法的研究论证工作。

2008年，国务院进行机构改革时，人事部被撤销，新组建的人力资源和社会保障部起草了《国务院荣誉称号条例（送审稿）》。国务院法制办对此条例进行研究、修改后，没有使用“荣誉称号”这一名称，最终形成了《表彰工作条例（征求意见稿）》，2010年1月向社会公开征求意见。

通过“荣誉称号”几个字样的消失，不难看出当时对建立荣誉制度存在的分歧，而且，《表彰工作条例》在公开征求意见后，也没有了下文。

但国家荣誉制度的构建工作并没有止步，十八大报告、十八届四中全会提出建立国家荣誉制度后，步伐明显加快，且立法层级也从条例上升到了法律。2015年8月，全国人大常委会审议了国家勋章和国家荣誉称号法草案，4个月之后，2015年12月27日正式通过，效率之高在以往的立法实践中并不多见。

这部法律通过的前两天，中共中央还印发了《关于建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的意见》。根据“意见”，成立了党和国家功勋荣誉表彰工作委员会，中央政治局常委刘云山担任主任，6位副主任分别是栗战书、杨晶、王晨、杨洁篪、张庆黎，以及中央军委委员张阳。

根据中共中央的指导意见，目前已经制定出党、国家和军队三个功勋荣誉表彰条例。党内、国家、军队的最高荣誉分别是“七一勋章”、“共和国勋章”和“八一勋章”。

今年7月27日，新华社发表了表彰工作委员会办公室负责人答记者问，该负责人介绍，功勋荣誉表彰主要由四个类别组成，除了勋章，还有荣誉称号、表彰纪念和纪念章。

今后，国家荣誉称号主要授予在各行业做出重大贡献、享有崇高声誉的杰出人士，一般冠以“人民”等称谓，如“人民艺术家”、“人民教育家”、“人民卫士”等，此外，党中央、国务院、中央军委也可以授予荣誉称号。

层级比国家荣誉称号稍低的表彰奖励，其授予主体更为宽泛，不仅有国家级的“全国优秀共产党员”、“全国劳动模范”、“国家科学技术奖”等，各部门和地方也可以根据权限开展表彰奖励。

在勋章、荣誉称号和表彰奖励三类荣誉之外，党中央、国务院、中央军委还可以向参与特定时期、特定领域重大工作的个人颁发纪念章。

长期关注国内外功勋荣誉制度的张树华说，国外的功勋表彰一般以精神奖励为主，不过我国还是适当与待遇挂钩为好。目前，相关的待遇及帮扶办法正在制定中。不过，待遇以及功勋荣誉称号本身都非“终身制”，如果功勋表彰的获得者有严重违法违纪行为，所获表彰要被撤销，目前相关部门也正在研究制定撤销办法。

“如何操作还有待进一步探索。”张树华希望今后颁授时在形式上能更讲究，仪式感还可以更强，甚至可以建立专门用于授勋、颁奖的“典厅”，以体现国家勋章、荣誉的庄重。

（宋楚芳荐自《南方周末》）endprint