遥感卫星领域政府和社会资本合作模式研究

卢晓军 （中国国际工程咨询公司）

遥感卫星领域政府和社会资本合作模式研究

Study on the PPP Model for Remote-sensing Satellite

卢晓军 （中国国际工程咨询公司）

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确提出，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，鼓励民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。本文分析了美国、法国、德国、加拿大等国的遥感卫星商业化发展的思路和方法，结合政策性文件，梳理了鼓励和引导社会投资开展遥感卫星领域政府和社会资本合作（PPP）建设的思路与方法。

1 引言

政府和社会资本合作（Public Private Partnership，PPP）模式是指公共部门与私人部门之间，为提供社会公共产品和公共服务而开展的一种全过程、长时期的合作。中国国家发展和改革委员会、财政部相继出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等政策性文件，鼓励和引导社会投资利用政府和社会资本合作模式开展国家基础设施建设。

近年来，我国遥感卫星应用由行业化应用向大众化应用发展，卫星遥感应用产业显示出勃勃生机，国家也将出台积极开放的数据政策，培育扩大应用范围，促进卫星遥感数据的商业化发展。2015年我国卫星应用产业规模超2000亿元，国产卫星数据与服务已广泛应用于资源环境、城市管理、安全保障、防灾减灾、旅游交通、民生关爱、文化教育、大众消费等众多行业和领域，成为国民经济发展的重要推动力。在目前应用水平和商业化发展程度都较低的遥感卫星领域，已有北京二十一世纪公司、长光卫星技术有限公司、中国四维测绘技术有限公司等采用商业化投资与运作模式，发射或计划发射商业遥感卫星，初步具备了卫星运营、遥感数据处理与增值服务能力。

在此基础上，推广运用政府和社会资本合作模式，可以拓宽空间基础设施建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，进一步促进政府的市场监管和公共服务职能与社会资本的管理效率和技术创新动力有机结合，提高公共服务的效率与质量。

2 遥感卫星产业发展情况

天基对地观测市场是卫星市场的重要组成部分，随着云计算、大数据等新一代信息技术在对地观测数据领域的应用与创新，该市场发展日渐活跃，产业规模保持稳步增长。

2016年全球在轨卫星占比一览

2017年6月，美国卫星产业协会（SIA）公布了2017年《卫星产业状况报告》。截至2016年底，全球所有在轨运行卫星共1459颗，从数量上看，遥感卫星占比为19%。

2016年全球卫星产业总收入为2605亿美元，其中卫星服务业总收入为1277亿美元，在卫星产业总收入中的份额最高。全球卫星产业产值从2007年的1220亿美元到2016年的2605亿美元，10年间增长约2倍。2016年，全球遥感卫星市场业务收入约为20亿美元，同比增长率为11%。

当前，全球对地观测市场正处于由传统市场向新兴市场转型阶段，更加强调开放、创新和商业化发展，遥感卫星数据价格持续下降，大量高分辨率遥感卫星项目不断进入市场，优于1m的高分辨率光学遥感卫星数据成为市场主流，占据了65%以上的市场份额，优于1m的高精度SAR数据应用越来越多，占据了约15%的市场份额。

根据中国资源卫星应用中心发布的数据，近几年我国每年优于2.5m分辨率的卫星原始数据采购规模超过5亿元人民币，每年保持约8%的增长率。其中，国外数据约占75%市场份额，国内数据约占25%市场份额，优于1m的高分辨率卫星数据基本被国外遥感卫星数据垄断。

3 国外遥感卫星商业化发展思路与方法

从国际航天发展趋势看，以应用为导向，军、民、商结合发展航天，已成为世界各主要航天国家重要共识和一致行动。美国、欧盟通过不断完善空间政策，采用社会资本参与为主、政府投资引导为辅的发展模式，大力推动空间活动与应用的商业化、产业化发展，一般有政府大订单采购服务和政府和社会资本合作两种模式。

美国、法国：政府大订单采购服务模式

美国多次以预付费方式支持商业遥感卫星公司投资建设新型卫星，政府既在卫星研制和发射方面给与指导和帮助，又是卫星运营的优先满足方和最大用户。美国2003年实施“清晰视景”（ClearView）计划，授予数字地球公司（DigitalGlobe）和空间成像公司（Space Imaging）总额为5亿美元的数据采购合同；2004年，美国政府实施“未来视景”（NextView）计划，分别授予数字地球公司和轨道图像公司（Orbimage）5亿美元和4.35亿美元的数据采购合同；2010年，美国政府批准了新一代“增强视景”（EnchancedView）国家观测计划，由美国国家地理空间情报局（NGA）与美国商业公司签约，在未来10年采购高达73亿美元的高分辨率卫星影像，授予地球眼公司（GeoEye）总额为38亿美元数据采购和卫星研制合同，授予数字地球公司总额为35.5亿美元数据采购合同，为美国商业遥感卫星良好运营打下了坚实基础。以数字地球公司为例，其2011年总收入3.365亿美元，其中77%收入均来自美国国防和政府用户，2009年和2010年比例更高，分别为81.9%和78.3%。

法国国家空间研究中心（CNES）联合法国国家地理研究所和航天制造商于1982年创建了视宝公司（Spot Image），主要提供卫星图像和地理信息专业服务。从1982年开始，法国政府启动了SPOT系列1-5号卫星的研制，视宝公司负责运营管理，提供图像产品和信息服务。在此后很长一段时间内，视宝公司都是一个半官方的商业公司，不需要承担卫星制造与发射的巨额费用，投入成本不高，主要服务客户是欧洲及欧洲以外的政府和国防用户。2008年之后，视宝公司逐渐可以自主盈利后，才自行投资建造并发射SPOT-6和SPOT-7卫星。至今为止，视宝公司每年仍从法国国家空间研究中心获得约1.5亿欧元的卫星运行补贴费用，其70%以上营业收入来自国防和政府用户。

德国、加拿大：公私伙伴合营模式

RapidEye公司是德国航空航天中心（DLR）支持的一家公司，该公司采用公私伙伴合营模式运营，其中20%的资金来自于德国航空航天中心和欧洲发展基金（ERDF）的财务资助，80%的资金来自于私人企业。2008年8月，5颗5m分辨率的RapidEye卫星发射成功，RapidEye公司向市场提供利用RapidEye小卫星星座数据，由于具有较高分辨率、较好利用率和较快重访周期，在民用市场优势明显。

加拿大1995年发射了民用雷达成像卫星雷达卫星-1（RadarSat-1）。1998年，加拿大政府与麦克唐纳-德特威勒联合公司（MDA）通过公私伙伴合营模式启动雷达卫星-2卫星项目，将其视为实现遥感商业化的阶段性尝试，由社会资本负责卫星遥感数据分发和销售，以保持雷达卫星数据连续服务，解决市场销售问题并与政府签订数据采购合同。在该合作模式下，加拿大航天局和MDA公司分别投资4亿美元和0.9亿美元，加拿大航天局承担了约80%的投入，主要负责卫星研制和发射，MDA公司出资约20%，主要负责卫星管理运行和服务。

4 基于政府和社会资本合作的遥感卫星领域建设思路

根据国外情况分析，遥感卫星公司依靠自身力量完成遥感卫星发射和运营服务的难度很大，商业遥感卫星具备一定的商业运营价值，但经营收费普遍不足以覆盖投资成本，仍需要政府补贴部分资金或资源实现盈亏平衡，可以定位为准经营项目。依据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，准经营性项目可以通过政府授予经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

针对准经营性遥感卫星项目，国外一般有政府大订单采购服务和公私伙伴合营两种模式。美国、法国主要采取政府采购服务模式；德国、加拿大主要采取公私伙伴合营模式。综合比对上述两种方案，考虑到我国遥感产业商业化水平较低，遥感数据政策、政府采购遥感数据服务政策等尚不够明确，针对我国遥感卫星领域的政府和社会资本合作试点项目，提出以下两种主要的思路和方法。

一是建设-运营-移交模式。由政府负责卫星系统的研制、建设和发射，由社会资本负责租赁卫星使用权并完成卫星数据产品的分发服务。该模式下，一般由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府。合同期限一般为20～30年。该模式运行程序包括：确立项目阶段、招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理和项目移交。

二是建设-拥有-运营模式。由社会资本负责卫星系统的研制、建设、发射和运营服务，由政府通过大订单采购数据和服务的模式，给予企业经营补助或补贴，扶持遥感产业发展。该模式下，社会资本或项目公司拥有项目所有权，由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责。该模式运行程序包括：确立项目阶段、招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设和项目运营管理。

毛凌野/本文编辑