脱贫攻坚工作的突破点与新思路——访北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦

◎本刊记者/张涵

脱贫攻坚工作的突破点与新思路
——访北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦

◎本刊记者/张涵

习近平同志在十九大报告中指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。截至2016年底，我国仍有农村贫困人口4335万，如何在2年多的时间，按照现有标准，确保贫困人口全部如期脱贫？目前我国扶贫脱贫面临哪些新状况、新困难？深度贫困地区的脱贫攻坚如何破解？对此，记者采访了北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦。

脱贫攻坚取得显著成效

记者：请您简要介绍一下我国贫困地区的贫困人口状况及目前的脱贫攻坚成效？

张琦：十八大以来，精准扶贫、精准脱贫方略的布局和指引推动了我国脱贫攻坚的实践创新，取得了显著成效。

1.农村贫困人口持续大规模减少

精准扶贫、精准脱贫最直接的成果是农村贫困人口持续大规模减少，2012年以来全国农村贫困人口数量由2012年的9899万人减少至2016年的4335万人，累计减少5564万人，平均每年减少1391万人，为2012年总贫困人口数量的14.1%；全国农村贫困发生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，下降5.7个百分点，年均下降1.4个百分点，全国减贫幅度较2012年减少超过一半，东、中、西地区减贫幅度均超过50%。

2.农村居民收入快速增长，增速持续高于全国

2016年，贫困地区农村居民人均可支配收入增长到8452元，名义水平是2012年的1.6倍，扣除价格因素，实际水平是2012年的1.5倍。2013年以来，贫困地区农村居民的可支配收入连续保持两位数增长，年均实际增长10.7%。贫困地区农村居民与全国农村居民的收入差距不断缩小。2012年贫困地区农村居民人均收入相当于全国农村居民人均收入的62.2%，2016年提高为68.4%，提高了6.8个百分点，年均增幅为1.7%，2013-2016年，贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增速比全国农村平均水平高2.7个百分点。居民整体收入差距继续缩小。

3.基础设施条件得到极大改善

2016年，我国贫困地区通电话的自然村比重为98.2%，比2012年提高4.9个百分点；通有线电视的自然村比重为81.3%，比2012年提高了12.3个百分点；通宽带的自然村比重为63.4%，比2012年提高25.1个百分点，贫困地区接近1/3的自然村实现了宽带入村；有77.9%的自然村实现了主干道路面硬化，比2013年提高了18个百分点；通客运班车的自然村比重达到49.9%，比2013年提高11.1个百分点，接近一半的自然村实现了客运班车通车，极大地方便了贫困地区居民的出行。

4.教育文化水平明显提升

2016年，贫困地区中16岁以上成员均未完成初中教育的农户比重由2012年的18.2%下降至16.0%，降幅为2.2个百分点，未完成初中教育的农户越来越少；贫困地区所在自然村上幼儿园便利的农户比重达到79.7%，提高了12.1个百分点；贫困地区所在自然村上小学便利的农户比重达到84.9%，提高了6.9个百分点；有文化活动室的行政村比重为86.5%，比2012年提高了12个百分点。

5.农村医疗卫生条件不断提高

2016年，拥有合法行医证医生/卫生员的行政村比重为90.4%，比2012年提高7个百分点；所在自然村有卫生站的农户比重为91.4%，比2013年提高了7个百分点；拥有畜禽集中饲养区的行政村比重为28.0%，比2012年提高12个百分点；饮水经过集中净化处理的自然村比重为44.7%，比2013年提高7个百分点；所在自然村垃圾能集中处理的农户比重为50.9%，比2013年提高21个百分点，一半以上的自然村实现了垃圾集中处理。

6.全社会合力扶贫局面初步形成

各级党政机关、军队和武警部队、国有企事业单位等率先开展定点扶贫，引领和推进社会扶贫进程；东西扶贫协作不断推进，加快西部贫困地区脱贫减贫；各类市场主体、社会组织和社会各界积极参与，多种形式推进扶贫开发；组织动员机制不断完善，社会扶贫主体日益多元化，人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的社会扶贫局面逐渐形成。

新时期扶贫开发要有新思路

记者：我国扶贫开发工作有哪些新举措、新亮点？

张琦：十八大以来在扶贫脱贫的实践中，各地探索了很多创新性模式。

1.科学构建精准识别新标准

精准扶贫、精准脱贫战略，在内容上包括精准识别扶贫对象、精准诊断致贫原因、精准安排扶贫项目、精准计划和使用资金、精准选择到户扶贫措施、因人因村精准选派帮扶人员、精准考核和认定脱贫成效。如贵州威宁县用“四看”（一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书良）的方式精准识别扶贫对象，切实解决了“扶持谁”的问题。

2.积极探索产业扶贫新模式

（1）探索了一系列发展产业和就业转移脱贫的新模式。发展产业和就业转移脱贫是精准扶贫、精准脱贫的主要路径。精准扶贫以来，各地通过龙头企业带动模式、专业合作社带动模式、大户带动型和非农就业型等形式，帮助贫困户脱贫。

（2）创新资产收益模式应用于扶贫脱贫实践。资产收益模式通常以脱贫攻坚规划、重大扶贫项目资金、贫困地区资源禀赋、贫困人口固有资产（土地、项目资金）等为收益资产来源。通过成立投资公司，将收益性资产租赁给产业资本经营，贫困人口通过分享租赁费获取固定收益。它以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫资金等扶贫资源，设立国有农业投资公司，农投公司的规模与产业扶贫项目和贫困人口的规模相匹配。

3.着力创新贫困农户受益新机制

（1）易地搬迁扶贫是“十三五”规划确定为实现2020年全部脱贫“五个一批”的重要路径之一。易地搬迁旨在通过搬迁安置解决“一方水土养活不了一方人”的问题，“十三五期间”，中央和地方政府按照每人6万元的标准搬迁981万贫困人口，目前已有数百万贫困人口搬入了新居，通过配套的产业和就业实现了稳定脱贫。

（2）光伏扶贫是有效利用光伏发电产业对贫困地区、贫困人口进行精准扶贫的新型扶贫模式。2015年7月30日，国家能源局、国务院扶贫办联合印发了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》，计划利用6年时间开展光伏发电产业扶贫工程，并开展安徽、宁夏等30余个首批光伏试点，部分试点在光伏扶贫上已取得一定成效。如安徽省截至今年9月，全省光伏电站累计装机规模达到199.3万千瓦，惠及41.28万贫困户，所有贫困村实现了村级光伏电站全覆盖，农户年均增收2500元。从全国来看，光伏扶贫开辟了贫困人口增收新渠道，是绿色减贫新途径。

（3）旅游扶贫是连接生态保护与减贫有效桥梁，是绿色减贫创新最有效途径。国务院扶贫办与国家旅游局合作，启动贫困村旅游扶贫工程。随着旅游扶贫的深入推进，贫困地区沉睡的旅游资源被盘活，形成了一批“景区带村”“能人带户”“企业＋农户”“合作社＋农户”等旅游带动就业、创业模式。旅游扶贫在推动旅游资源富集地区的脱贫攻坚起了巨大作用，如仅2016年，福建省52个旅游扶贫试点村脱贫人数近1491人，占贫困人口的比重为39.2%，其中旅游扶贫脱贫人数约582人，占脱贫总人数的39%。伴随交通等基础设施的不断改善，旅游扶贫将会成为走向小康和富裕的重要支撑。

（4）“互联网+扶贫”是扶贫脱贫途径的新突破和新运用。利用互联网可以解决扶贫实施中的信息障碍，增强贫困地区和非贫困地区间的信息流通，大大提升扶贫脱贫的效率，如贵州省利用国家大数据建设试点的机遇，通过互联网手段和技术，构建了贵州扶贫脱贫的大数据新平台，以此实现扶贫供给需求对接，扶贫脱贫动态信息管理的现代化和即时化。

5.努力构建低保与扶贫开发有效衔接新格局

社会保障尤其是最低生活保障制度与扶贫开发的有效衔接，是我国脱贫攻坚的兜底政策。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求低保标准较低的地区要逐步达到国家扶贫标准，尽快制定农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案，抓紧建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台，实现动态监测管理、工作机制有效衔接。2016年，民政部等六部门联合发布了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，该指导意见要求通过农村低保制度和扶贫开发政策的有效衔接，形成政策合力，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。

6.深入推进社会扶贫新实践

一是在教育扶贫创新政策与措施中，包括全面加强基础教育、发展现代职业教育、提升高等教育服务能力、提高学生资助水平和提高教育信息化水平等。二是在卫生扶贫政策和措施中，包括健全农村贫困人口医疗保障体系、加强贫困地区医疗卫生服务体系建设、统筹推进贫困地区医药卫生体制改革、加快贫困地区医疗卫生事业建设、加大公共卫生和疾病预防控制力度等。三是在社会保障扶贫的有效政策与措施创新方面，包括多渠道促进贫困劳动力就业创业、全面加强职业技能培训工作、努力提高贫困人口社会保险水平、农村低保制度与扶贫开发政策相衔接等。

7.奋力实现考核机制新突破

考核机制创新是精准扶贫战略的重要内容和保障。对此，国家出台了一系列政策，改变了考核机制、方法标准，强化了责任和问责制度。

破解深度贫困问题是脱贫攻坚的关键

记者：目前精准扶贫工作还面临哪些新状况、新困难？

张琦：新时期扶贫脱贫的新问题、新困惑、新矛盾不断出现，从表面上看，主要表现在工作中存在脱贫质量不高、帮扶工作不实、扶贫措施不够精准和资金监管有待加强等突出问题。由此引发一系列新矛盾，如出现结构性新矛盾、脱贫效果短期化等问题。对贫中之贫、困中之困、难中之难、坚中之坚的深度贫困地区，要采取超常规措施。措施的核心和重点就是要以供给侧结构性改革为主线，在结构性改革调整优化升级、脱贫质量提升保障、扶贫脱贫创新带动和引领扶贫脱贫可持续性发展等四大重点和方向上实现新的突破。

记者：深度贫困地区是脱贫攻坚的“难中之难”，在这方面有哪些破解之道？

张琦：习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上已经就解决深度贫困问题作出了八点指示，这是我们今后攻克坚中之坚的指导思想，要全面落实。

1.加大对深度贫困的政策优先和倾斜力度

在脱贫攻坚工作中，一方面，要加大对深度贫困地区的投入力度。尽管自实施精准扶贫以来，国家对贫困地区投资规模逐年增加，但难免出现大量投资和项目更加倾向、优先于见效快的贫困地区和贫困人口，而一些民族地区、革命老区、地方病高发区、生态脆弱区等深度贫困地区和贫困人口，往往会因为脱贫效果慢而容易被忽略和搁置。未来几年，有必要继续加大对深度贫困地区投入力度，确保优势资源向深度贫困地区倾斜。另一方面，要继续大力改善深度贫困地区的基础设施和公共服务。深度贫困地区普遍基础设施落后，进而导致产业发展困难。因此，应以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，彻底解决深度贫困地区的“水、电、路、气、房、讯”等基础设施建设。在此基础上，培育深度贫困地区的市场机制，探索适合深度贫困人口发展的产业扶贫机制，发展一些“门槛低”“短平快”的劳动密集型产业。依托贫困地区资源禀赋，逐步形成特色种养殖产业发展机制。对于有就业能力、缺少就业机会的深度贫困人口，探索就业扶贫机制，通过就业转移实现脱贫。

2.科学客观制定合理的脱贫时间表和脱贫目标

应立足深度贫困实际，围绕深度贫困人口当前最需要解决的核心问题，有重点、有步骤地分类实施。显然，深度贫困地区和贫困人口的脱贫要符合自身实际，切不可为了提前完成目标任务，层层加压，层层加码，非理性竞争，导致数字脱贫、虚假脱贫现象和行为出现，严重影响党和国家的形象，也对贫困地区造成了巨大压力和潜在后患。目前的重点可以先放在解决深度贫困人口的基本生计问题上，在解决绝对贫困的基础上，探索相应的保障机制，尽快建成覆盖所有深度贫困人口、保障其基本医疗卫生服务的健康扶贫机制；尽快建成深度贫困人口的社会保障机制，对于深度贫困人口实现应保尽保。完善深度贫困人口的社会救济、养老保险机制，如“以粮济贫”等形式的新型救助机制。

3.积极探索深度贫困的脱贫新模式、新思路

深度贫困地区的脱贫难度大，减贫效果慢且不明显，要依靠我国制度优势，积极探索和创新深度贫困地区脱贫攻坚的新模式和新方法。根据不同深度贫困地区的具体情况，探索符合区域实际的脱贫模式。各地已经逐步开始探索深度贫困地区的脱贫路径，也形成了较好的效果。这些创新性探索是可供借鉴和参考的。

4.注重脱贫效果的持久性和长远性

深度贫困地区由于内生动力较弱，更应注重脱贫效果的持久性和长远性，否则很容易再度返贫。因此，深度贫困地区的脱贫既要注重显绩、实绩，更要重潜绩，不但要促进其直接脱贫，也要提升其内生发展能力，注重脱贫效果的持久性和长远性，确保脱贫效果经得起历史的检验。要围绕人力资本水平提升，培育其可持续发展能力。在这方面，加大教育扶贫力度，彻底阻断贫困代际传递和完善产业扶贫机制，发挥农民合作社等组织的带动作用，以及探索深度贫困地区的绿色减贫机制。充分利用深度贫困地区绿色资源，发挥旅游扶贫、资产收益扶贫等扶贫模式在深度贫困地区的作用，积极探索绿水青山转变成金山银山的新方法和新方式。

记者：针对已经脱贫的群众，有哪些帮扶举措确保他们稳定脱贫，实现生计的可持续发展？

张琦：目前，有些地区在产业发展上虽然已经脱贫了，但是国家对其产业政策的支持和帮扶措施并没有变。扶贫脱贫是长远任务，今天的扶贫脱贫必须着眼于未来，注重扶贫脱贫是否具备了可持续性功能。当前的扶贫脱贫，在农村可能更多还是实现在现有标准下的扶贫脱贫，其扶贫脱贫的方式、方法在相当大的程度上更加偏好于短期化行为，从发展角度来看，显然是不可取的。那么如何在当前的扶贫脱贫中着手并启动可持续性扶贫脱贫功能呢？我认为，除了教育扶贫脱贫之外，绿色生态脱贫是目前和未来一段时间，甚至到2020年后我国扶贫脱贫工作不可忽视的战略性选择，绿色减贫已经从新理念转变为新行动，我国扶贫脱贫的可持续性功能的培育和成长的重点任务就是绿色减贫新探索。

记者：产业扶贫是脱贫攻坚的根本出路。但实践中，我们发现一些产业扶贫项目表面“看起来很美”，实则“扶富不扶贫”。如何使产业扶贫成效更加明显？

张琦：我认为当前需要重点解决的问题主要有：一是提升产业扶贫质量。在扶贫产业选择上要克服短期化行为，避免因扶贫脱贫任务所迫，就选择短期化的扶贫项目和产业，造成产业发展后劲不足，脱贫的质量低，不稳定。二是提升精准扶贫、精准脱贫质量。要在原有基础上提升帮扶队伍的专业化水平和质量，克服驻村帮扶只注意过程而忽视效果的弊端。三是从仅仅关注收入型贫困转向更加注重三保障（教育有保障、医疗有保障、住房安全有保障）的提升，即把三保障和收入提升结合起来，从而快速提升扶贫脱贫的总体质量。

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.002 ■ 编辑：田佳奇