中国城市外交：理念、制度与实践

陈维

中国城市外交：理念、制度与实践

陈维

城市外交成为近年来中国公共外交发展的亮点。2014年5月15日，国家主席习近平在中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上发表重要讲话，第一次明确提出“城市外交”，要求大力开展国际友好城市工作，促进中外地方交流，推动实现资源共享、优势互补、合作共赢。自此，城市外交的理念得以深化，各项制度举措得以充实，实践也更加丰富多样。总结中国城市外交的成就，对加强和改进今后的公共外交工作应有所启示。

城市外交的理念深化

中共十八大明确提出，要“坚持双边、多边、区域次区域开放合作，扩大同各国各地区利益汇合点，以周边为基础加快实施自由贸易区战略”，“扩大内陆沿边开放”，“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策”。这些部署为中国地方政府和城市在对外开放方面的理念提升指明了方向。

第一，城市外交是中国周边外交的重要依托。2013年10月，中共中央召开周边外交工作座谈会，习近平主席发表重要讲话，提出“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，尤其指出要“加快沿边地区开放，深化沿边省区同周边国家的互利合作”。可见，在中国周边外交战略棋局中，地方政府和城市的地位和影响力日益上升，如东北边境的绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特，西北边境的阿拉山口、霍尔果斯、喀什，西南边境的腾冲、瑞丽、凭祥、文山等，这些城市有的是担当国内和国际两个市场对接枢纽角色的口岸城市，有的是承载边境经济合作区和跨境经济合作区等特殊经济功能区的中心城市。十八大之后，国家发展改革委在原先发布的《中国东北地区与俄罗斯远东和东西伯利亚地区合作规划纲要（2009—2018年）》基础上进一步制定了《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要（2012—2020年）》，推进和落实东北五省区市对外开放和中俄毗邻地区合作的相关工作。2015年两会期间，习主席在参加广西代表团审议时指出，广西要扩大和深化同东盟的开放合作，构筑沿海沿江沿边全方位对外开放平台。2017年4月习主席对广西进行考察时进一步指出，广西要立足独特区位，释放“海”的潜力，激发“江”的活力，做足“边”的文章，全力实施开放带动战略，推进关键项目落地，夯实提升中国—东盟开放平台，构建全方位开放发展新格局。

第二，城市外交是中国缔结伙伴关系网络的有力支撑。2014年11月召开的中央外事工作会议提出，要在坚持不结盟原则的前提下广交朋友，形成遍布全球的伙伴关系网络。目前，中国已与不同国家和诸多地区组织建立了不同形式、不同程度的伙伴关系。在这些伙伴关系网络的缔结和互动过程中，地方政府和城市的交往因其务实性、持续性、低政治化等优势，成为实践层面的重要支撑。例如，中非合作论坛框架下的“中非地方政府合作论坛”是中非全面战略合作伙伴关系的重要组成部分。

第三，城市是中国参与全球治理的对接平台。十八大以来，中共中央政治局就全球治理议题进行了两次专题学习，表明中国加强全球治理、推进全球治理体制变革的意愿。在中国参与全球治理的过程中，城市是有效的对接平台，通过城市和城市网络参与全球治理也成为城市外交的应有之义。首先，城市是许多全球规则的实施节点。在国际贸易、环境保护、打击恐怖主义、保护文化遗产等方面的诸多国际宪章、条约、公约、协议等，虽然在国际法层面是以主权国家为主体，但城市往往是不可回避的实施节点。十八大以来，中国城市在对接国际通行规则方面的意识不断加强，例如，2013年深圳便与国际通行规则对接，进行了商事登记制度改革。其次，在不少全球治理议题中，城市具备成为“权威场域”的特征。一些全球治理议题天然地和城市关系密切，包括发展问题、气候变化、移民问题、打击恐怖主义、防范重大流行性疾病问题等，中国城市通过加入城市间国际组织和跨国城市网络等方式参与此类议题相关标准规范的传播和问题的解决。例如，在气候治理领域，深圳、东莞、鄂尔多斯、保定和宜兴加入了“世界低碳城市联盟”，致力于交流低碳发展经验。第三，城市是许多全球性事务的承接平台。当代的许多全球性事务，包括国际贸易、国际会议、国际展览、国际体育赛事、国际科学技术交流等，通常以城市作为承接平台。中国城市为了提升国际影响力，也积极争取国际组织总部落户、承办国际会议和一些全球性活动。例如，金砖国家开发银行总部落户上海，提升了上海在国际金融事务中的话语权。2016年9月于杭州举行的G20峰会和即将于2017年9月在厦门举办的金砖国家领导人峰会标志着城市外交正日益成为我国主场外交的重要形式。

城市外交的制度建设

十八大以来，为加强对城市外交的管理，将城市外交资源纳入国家总体外交的轨道，中国的相关机构以及一些城市和地方政府着力创新了城市外交的组织体制，探索构建一个比较完善的城市外交体系，具体体现在以下几个方面。

第一，地方政府对接“一带一路”的制度创新。“一带一路”倡议的提出是推动城市外交制度创新的重要契机。2015年3月28日，商务部、发改委、外交部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，指出要“开展城市交流合作，欢迎沿线国家重要城市之间互结友好城市，以人文交流为重点，突出务实合作，形成更多鲜活的合作范例”。地方政府对接“一带一路”的制度创新包括三方面：一是积极制定对接方案，进行国际化战略的顶层设计。各省（自治区、直辖市）的十三五规划和2017年政府工作报告都将对接“一带一路”列为主要工作任务之一，其中不乏涉及城市外交的具体部署。例如，北京市提出要“深化与中蒙俄经济走廊沿线重点城市合作”，湖南省提出要“推进与俄罗斯伏尔加河沿岸联邦区和东北亚地区地方政府合作，争取外国政府在湘设立领事机构”，海南省计划要制定和实施《海南省参与“一带一路”建设对外交流合作五年行动计划》，云南省提出要积极参与孟中印缅经济走廊、中国—中南半岛国际经济走廊和澜沧江—湄公河合作等。二是搭建对话平台和融入城市网络。城市网络是实现“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通”的基础。“一带一路”倡议提出之后，为了促进国内、国际城市的沟通，各地政府积极搭建各类对话平台和城市网络，例如2015年和2016年兰州连续召开两届“中国（兰州）国际跨境电商物流大会”，与国内相关城市签订《中欧班列货运集散战略合作框架协议》，并与58个城市社团组织、企业成立“一带一路”跨境电商物流合作联盟。2015年和2016年义乌连续召开两届“丝绸之路经济带城市国际论坛”，发表了倡议加强贸易支点城市合作，建设贸易支点城市合作网络，促进城市全方位合作交流的《“一带一路”义乌倡议》。三是探索和发展各类园区制度。目前，“一带一路”沿线的各类开发区数量众多，园区制度是地方承接“一带一路”政策的重要载体。例如中国（上海）自由贸易试验区先行先试，探索出以负面清单管理为核心的投资管理制度和以贸易便利化为重点的海关监管制度等都与地方政府的对外行为相关，其积累总结的经验，可在后续批次的自贸区复制和推广，服务于“一带一路”战略。此外，截至目前我国在“一带一路”沿线建有的52个境外合作区，也体现了各地方政府制度创新的努力，例如广西在推进中马钦州产业园区建设中，在行政管理体制等方面进行了多项探索与创新。

第二，地方政府和城市领事保护制度的探索。中共中央提出要“完善领事保护体制”。对地方政府和城市领事保护制度的探索是我国“外交为民”理念的具体践行。十八大后，我国领事保护制度的创新包括向地方政府、城市、企业和个人等次国家行为体和非国家行为体分担领事保护责任，致力于构建各方力量广泛参与的“大领事”工作格局。一些省市陆续加强了领事保护机制的建设，如2013年，北京市成立了市外办牵头，公安、教育、民政、卫生、国资等37部门组成的境外人员和机构安全保护工作联席会议机制，共同参与处理本市境外领事保护事件。2017年4月12日，“北京市领事保护服务平台”正式开启试运行，是地方政府开展领事保护工作的新探索及涉外安全风险防范机制建设的新模式。在副省级城市中，深圳市也于2014年率先制定了《深圳市海外领事保护案（事）件处理机制》，建立起海外领事保护工作联席会议制度。

第三，对外友协对城市外交制度的创新。友好城市合作是城市外交的主要形式。作为协调管理我国友好城市工作的机构，十八大以来，对外友协在城市外交制度创新上狠下功夫。首先，积极推动中外地方政府双边交流机制化。早在十八大召开之前，对外友协就于2011年和美国全国州长协会创立了“中美省州长论坛”，推动了中美两国地方政府交流的机制化。该机制在十八大之后得到了深化和发展，有力促进了两国地方经贸、投资、旅游等广泛领域的务实合作。2015年9月22日，国家主席习近平在西雅图出席第三届“中美省州长论坛”时发表了讲话，强调地方合作对发展国家关系有着重要作用。此外，十八大后对外友协推动建立的中外地方政府双边交流机制还有“中日省长知事论坛”（始于2012年）、“中国波兰地方合作论坛”（始于2013年）、“中国印度地方合作论坛”（始于2015年）、“中国—新西兰市长论坛”（始于2015年）、“中国丹麦地方政府合作论坛”（始于2016年）和“中英地方领导人会议”（始于2016年）等。其次，积极搭建地方政府的多边合作平台。例如，在中非合作论坛的框架下稳步推进的“中非地方政府合作论坛”自2012年以来已举行多届，对推动中非关系发展起到积极作用。此外，对外友协还于2011年底组织举办了首届金砖国家（中国、巴西、俄罗斯、印度和南非）友好城市暨地方政府合作论坛，通过了《首届金砖国家友好城市暨地方政府合作宣言》，宣布建立与金砖国家领导人会议同步运行的“金砖国家友好城市暨地方政府合作论坛”机制。最后，近年来对外友协对城市外交制度的一项重要改进是建立友好城市的“退出机制”。为杜绝没有交流和往来的“有名无实”的友好城市，2015年1月12日，在对全国友好城市发展情况进行调研和梳理的基础上，中国国际友好城市联合会发布《关于注销全国40对友城关系的通知》，注销了40对没有数据和记录的友城关系，包括美国、加拿大、澳大利亚、意大利、韩国、日本等国城市。这项举措将友好城市的发展由片面注重数量转变为注重交往质量，有利于提升友城交流的成效，是推进城市外交内涵发展的重要制度建设。

城市外交的实践创新

第一，地方（城市）公共外交协会的实践。十八大之后，相继建立的地方（城市）公共外交协会为城市外交的实践创新进行了诸多探索。目前，全国已成立19个地方公共外交（人民外交、城市外交）协会，包括省（直辖市）级4家，即上海、天津、广东、辽宁；副省级城市（计划单列市）3家，包括广州、杭州、南京；地级市级别11家，包括广东省的珠海、佛山、河源、惠州、中山、清远、东莞和汕头，江苏扬州，浙江温州和青海西宁；县级仅有浙江青田公共外交协会1家。这些公共外交协会绝大多数由地方政协发起成立，成员大多来自党委、政府、涉外部门、国企、科研院所等，成立之后能发挥其人才荟萃、渠道广泛的优势，积极探索实践，拓宽城市公共外交的渠道，摸索各自的特色资源和工作方式。第二，面向国际的城市品牌推广实践。自2016年起，外交部开展了“省区市全球推介活动”，王毅部长在首次活动发言中提到活动的初衷之一是“为地方开放创造条件”，至今已向世界推介了宁夏、广西、陕西、四川、云南、安徽六省。在此国家外交行为的推动下，地方政府（城市）自身面向国际的城市品牌推广意识得到增强，一些地方政府和城市包括广州、大连、成都、泉州、扬州等，通过在美国纽约时代广场投放形象宣传片等方式进行城市品牌推广，或者通过以城市命名的论坛、博览会、电影节等形式进行城市品牌的塑造和推介。

第三，城市网络的参与和建设实践。城市网络是地方政府和城市跨国联系的重要纽带。中国城市参与和建设城市网络起步较晚，但也取得了一定进展。例如，广州与世界城市和地方政府组织（UCLG）长期保持密切的合作，并于2012年创立了广州国际城市创新奖，旨在表彰城市和地方政府在城市治理创新领域的成功实践。2013年，昆明市承办了UCLG中国大陆会员工作会议，旨在利用此国际性地方政府多边交往平台推动地方政府开展对外交往与合作，建设面向西南开放区域性国际城市。2014年，海口承办了UCLG世界理事会和亚洲市长论坛（AMF）第四次全体会议。此外，中国城市也开始参与国际城市网络和城市联盟的创建。例如，扬州市发起并成立了“世界运河历史文化城市合作组织”，致力于推动世界运河城市在经济、社会、文化建设、文化遗产保护等方面的经验交流和共同发展，经多年发展，已成为连接国内外运河城市和国际组织的机制性平台。

总之，十八大之后，中国城市外交的发展进入理念发展、制度探索和实践创新的新阶段。作为次国家层面的外交渠道，城市外交有助于夯实国家间关系的社会基础，推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系，构建立体化的总体外交格局，同时，也为我国外交机制的统筹提出新的挑战，尤其在实施“一带一路”倡议的过程中，如何定位各类城市角色，发挥城市和城市网络在促进“互联互通”中的独特作用，是需要进一步论证和探索的重要课题。

陈 维：察哈尔学会研究员，大连外国语大学讲师，清华大学国际关系学系博士候选人。