浙江舟山的“三社联动”实践

◎胡羽

浙江舟山的“三社联动”实践

◎胡羽

浙江省舟山市自2014年以来对“三社联动”的社区治理模式进行了有益探索，在回归社区自治属性、培育壮大社会组织和提升社工专业化水平等方面积累了一定经验。要深化“三社联动”的社区治理模式，还需加强顶层设计，进一步提升“三社联动”的协调性和制度化建设；大力培育社会组织，准确定位政府与社会组织的关系；大力引进专业人才，发展壮大社工队伍。

社会组织；三社联动；社工

社区、社会组织和社工是基层社会治理不可或缺的构成元素，是调节社会矛盾、服务社区居民和促进社会和谐的重要载体和动力之源。如何让分散的社区、社会组织和社工三个治理主体通过“三社联动”形成合力，产生1+1>2的治理效果，是当前推进基层社会治理创新的重要命题。

“三社联动”运行机制的舟山实践

舟山市是我国第一个以群岛建制的地级市。2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，成为第四个国家级新区。舟山下辖定海、普陀两区和岱山、嵊泗两县，有35个乡镇（街道）、361个社区（城市社区110个，渔农村社区251个），常住人口114.6万人。2014年9月，舟山选择定海区昌国街道香园社区为“三社联动”示范点。经过一年多的运行，形成了“社会组织培育服务中心+社工服务中心+社区”的新“三社联动”模式。2015年9月在该模式基础上，全市24个城市社区推行“三社联动”，取得了一定的经验。

1.明晰职责、搭建平台，回归社区自治属性

自治性、社会性、媒介性和公共性是社区的重要属性。“一竿子插到底”的传统管制思想和方式使得社区作为基层自治组织从一开始就偏离了自身的轨道，承担了过多的行政任务，出现了挂牌多、台账多和检查考评多的“三多”问题，成为政府的“腿”。为回归社区本质属性，舟山市主要抓好三方面工作：

（1）明确各类治理主体职责。舟山市相继出台了《关于加强城市社区治理的实施意见》和《关于贯彻执行省涉村（社区）工作事项清单制度的通知》，为社区党组织、自治组织、监督组织、集体经济组织、业主和物业机构、参与治理的社会组织等每一类“治理主体”定职能、定职责和定边界，细化社区工作事项清单，建立涉社区事项准入制度，开展社区减负行动。

（2）实行“政社分工和联动”。搭建政社结合的议事平台，通过“民情通议事会”“相约星期五，有话大家说”“社区有事我来办·民生家事面对面”等一批民情收集、协商和调处的特色做法，推动社区自治的回归与实践。搭建政社合作的“对口见学”平台，通过考察、邀请专业社工机构督导实物授课、工作成果展示和心得经验分享等形式，让社区干部转变观念，开拓视野，实现辖区内社区资源共享、跨县（区）社区保持信息互通。搭建政社互动的媒体交流平台，通过广播推出“蓝色公益直播间”、与新媒体平台“无限舟山”等媒体合作，汇聚公益资源；牵头成立“千手公益爱心联盟”，吸引50余家爱心企业、团队加盟，以“随手公益”理念开发“千手公益APP”，推动互联网公益深入发展，助力慈爱城市建设。

（3）增强社区综合服务功能。改造升级现有社区便民服务站，梳理社区便民服务站事项195项，全市80%的社区均设立一站式服务大厅，实行“开放式办公、一窗口受理、一站式办结”，形成居民自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接的综合服务管理机制。探索尝试上门服务、代理服务和跟踪服务等做法，使社区逐步摆脱繁重的行政任务，走上社区自治的轨道。

2.完善制度、落实资金，培育壮大社会组织

（1）建立“四级联动”的社会组织孵化培育体系。市、县（区）均建立了社会组织服务中心，有条件的乡镇（街道）建立了社会组织孵化和活动平台，基本形成了“市-县（区）-乡镇（街道）-社区”四级联动的社会组织孵化培育体系。指导社区成立互动互助的社区社会组织，按需挖掘功能型自治组织和草根团体，鼓励这些团体备案登记成为社区社会组织。

（2）完善社会组织培育和管理制度。舟山市先后出台了《关于进一步加强实施社会组织重大事项报告制度的通知》《关于建立社会组织法定代表人约谈制度的通知》《舟山市社会组织公益项目管理办法》《舟山市社会组织公益创投项目评估办法》和《舟山市社会组织公益项目资金使用管理暂行办法》。同时，为了加大各级政府购买服务的力度，出台了《关于社区社会组织参与政府购买服务的指导意见》、“购买服务指导目录”及社区社会组织建设的“八个一”标准。一系列的制度规范提升了社会组织培育和发展的制度化、规范化和程序化水平。

（3）提供资金保障“项目化”运作。2015年，市财政安排300万元资金用于支持“三社联动”示范点建设以及向优秀社会培育组织购买督导培训服务。启动第三届公益创投大赛，全市有75个项目入围，协议资助金229万元，共有近2万名群众获益，资金的保障有效激发了社会组织的活力。部分社区创新社会组织项目认领式、服务购买式和组织联盟式的“三式”项目化运作方式，提高社会组织服务效率，培育壮大组织规模。截至2016年5月，全市共有登记备案的社会组织2642家；有备案的基层社会组织（社区活动团队）1531家，其中公益慈善类154家、文体类434家、和谐类65家、科普类18家、计生类406家、维权类5家及其他类449家。

3.注重培养、加强引导，提升社工专业化水平

（1）加强社区专职工作者队伍建设。加大对社区工作人员的社会工作知识培训，逐步用专业社会工作方法提升社区管理服务水平，实现社会工作与社区建设融合发展。完善社区专职工作者的薪酬待遇、教育培训、管理考核和保障激励等政策制度，推进社区专职工作者知识化、专业化和职业化。全市社区共有持证社工183名，占全市社工总数的55%；有26个社区建立民非登记的社工站（室）。

（2）加强草根能人和义工团队骨干队伍建设。广泛招募义工团队成员，选举在群众中有威信、有能力和有特长的人才，培育引导其自治性地开展服务活动、参与社区建设。将党员、居民代表和青少年志愿者等纳入“三社联动”的志愿者体系，并统一订制服务内容，规范服务流程。鼓励社区建立社工服务站，积极参与全省首批社工专业人才培训基地、实训基地申报评选工作，开展“国际社工日”主题宣传活动，营造良好的舆论氛围和社会环境。

主要问题

1.社区居委会参与“三社联动”的内在动力缺乏

（1）社区居委会履行职责仍缺乏自主空间。目前大部分社区依然摆脱不了传统的工作思维，其主要工作仍然是完成上级党委、政府及其相关职能部门交办的任务。另外，虽然有社区工作事项清单制度，但是具体由哪个部门审核、如何审核等相关事宜，仍然缺少相应的规定。

（2）现有组织架构缺乏联动的有效机制。从各级民政部门和街道社区看，社区建设由基层政权与社区建设处、科负责，社区社会组织由社会组织管理局、处、科负责，社会工作人才队伍由人事处、科或办公室负责。这虽然有利于管理的精细化，但是在实际工作中，部门之间缺乏统筹协调，“三社”实际上是分动，而非联动。

（3）社区干部缺乏参与“三社联动”的内在动力。在社区仍然承担行政事务的背景下，社会组织参与社区治理势必还需社区具体承接。但在社会组织发育不健全的情况下，社会组织的培育同样要落到社区。虽然推进“三社联动”的目的是为社区减负，但在实践中一些社区干部认为“三社联动”是工作负担而非减负途径。

2.社会组织整合社会资源能力不足

（1）社会组织对政府的依赖性强，抗风险能力和服务创新能力低。舟山市社会组织虽然数量大幅提高，但多为文体类和计生类，服务类、公益类和维权类社会组织数量相对不足，质量普遍不高，发育不够成熟。舟山已注册登记的社会组织中，大部分为官方或半官方组织，真正意义上的纯民间组织不到23%，且这种情况多年未变。在政府推动“三社联动”的进程中，这些社会组织自治水平较低，独立性差，缺乏主动协作的能力。

（2）资金来源难以保证，自身“造血功能”不足。在政府主导下，社会组织的资金来源主要靠政府购买服务，但目前各级政府并没有全面落实购买服务的政策和机制，社会组织大多处于亏损状态。短时间内，这样的状态可以依靠社会组织发起者的个人财力及做公益的积极性来维系，但从长远看，不可持续。缺乏保障的资金来源使得社会组织的抗风险能力和服务创新能力极低，也阻碍了多元主体参与基层社会治理的积极性。

（3）自发形成的社会组织缺乏整合社会基础资源的能力。靠个人的爱心、热情和“草根能人”自发形成的社会组织，虽然在社区服务方面发挥着积极的作用，但是由于其专业性欠缺，目前社会组织链接的社会资源多数停留在社区。在社区服务方面，社会组织也没能针对性地跟进，其整合基础社会资源的能力非常有限。

3.社工人才队伍数量少，专业化水平低

（1）社工数量严重不足。有学者指出，当一个国家或地区社会工作专业人员数量占总人口比例的2‰时，表明该国或该地区社会文明程度较高，社会服务体系比较完善。舟山市共有持证社会工作者330人，与114万的总人口数相比微不足道。而分布于社区一线的社会工作者只有183人，且分布不均，许多社区一个都没有，根本无法满足社会需求。

（2）专业理论与实践相脱节。目前很大一部分获得社会工作师资格的人员并未直接从事社区工作，而从事社工工作的多为当地居民，且年龄偏大，几乎没有专业知识储备，缺乏科学的社会工作方法。专业理论与实践的脱节使社工群体无法满足“三社联动”的实践需要。

（3）社工督导人才缺乏。香港地区的社工在实习期间，导师每周至少对其督导1.5小时，在督导过程中对实际遇到的各种问题进行总结分析并解决问题。而在舟山，这样的督导人才欠缺，致使年龄偏大的社工在投入具体工作时，由于缺乏专业的指导不能得心应手。

（4）社工人才流失严重。一些能够顺利开展社区工作的人才，常常因薪资偏低而纷纷另谋出路，进而导致社区工作岗位人员流动性大，无法保证相关工作的延续性和持久性。

对策建议

1.加强顶层设计，进一步提升“三社联动”的协调性和制度化建设

（1）组织架构上统一领导。为了强化社区建设的综合推动力度，在制度设计上应落实政府综合部门审核准入。可以借鉴广东、上海等地做法，在市委或区委层面设立实体运作的社区工作委员会及办公室，统筹协调社区工作，既有利于社区真正从行政事务中脱离出来，回归自治的本质属性，又有利于“三社联动”统筹推进和各主体的合作互动。

（2）制度体系上协同推进。目前，亟须在政策和制度上做好“三社联动”的顶层设计，使“联动”从口号、概念落实到行动，让党员在“联动”中发挥示范作用。一是以党建为引领，把社工组织、志愿服务和社区便民服务站作为党员发挥作用的平台，在街道层面可以成立党员志愿服务大队，社区成立志愿分队，并按服务内容把这些大队和分队划分为功能小组。二是从制度上对志愿活动的目标内容、工作方式和考核评价等作出具体规定，使党员志愿服务制度化、常态化。三是将党员参加志愿服务纳入党员干部评价体系，对于表现优秀的党员予以奖励或优先推荐，对于优秀党员志愿服务项目给予经费支持。

2.大力培育社会组织，准确定位政府与社会组织的关系

“三社联动”是动态的发展过程，政府与社会组织的联动应根据各个社区和社会组织的具体情况因地制宜。在社会组织发展不健全，尚未有能力承接政府下放的权力时，政府有责任培育和孵化社会组织，降低准入门槛、简化准入程序，吸引更多的志愿者参与到社会组织中来，并切实加强对社会组织和社会工作者的监督、管理、指导和服务。在“三社联动”运行到一定阶段，社区建设有了长足发展，政府则应进一步放权给社会，重新定位自己的角色，从“管家”转变为“资源的提供者”“政策的制定者”和“规则的监督者”。社会组织应从对政府的依赖和消极从属中脱离出来，与政府建立一种积极互动、团结合作的伙伴关系。

（1）建立社会组织培育中心。培育中心可以为处于初创阶段的社会组织，提供办公场地、能力培训和长远规划，搭建起社会组织相互沟通交流的平台。在资源有限的前提下，进驻培育中心应有明确的准入机制，重点培育公益慈善类和社区服务类社会组织。而社会组织在培育中心完成孵化后，也应适时退出培育中心，并重新定位自己和政府的关系。同时，加大“枢纽型”社会组织工作体系建设，定期对社会组织进行考核和评价，促使政府对社会组织的管理从身份管理转变为行为管理。

（2）增强社会组织自身“造血功能”。通过政府购买服务和项目竞标的形式，激发服务型社会组织的活力，拓展其服务内容；通过公益创投的形式，提高公益型社会组织的创新能力和募资能力，变被动的“政府给我派活干”为主动寻求社区居民需求的项目。

（3）探索社会组织福利性服务和经营性服务相结合的运作方式。社会组织可以根据自身特点和居民需求，将自己的服务划分为基础服务、提升服务和特色服务，并相应采取无偿、低偿和有偿支付方式。对困难群体开展的公益性服务，可以通过政府购买服务的方式保证其正常运转；对于居民更高层次的需求，应按家庭收入状况和服务项目收取相应费用。既满足居民不同层次的需求，又拓宽社会组织筹措资金的渠道，保证其运行的可持续性。

（4）鼓励法人社会组织培育社区社会组织。法人社会组织应充分发挥其桥梁和纽带作用，通过开展形式多样的活动，使社区内分散的居民通过相同的兴趣、爱好组织和凝聚起来，形成社区社会组织，共同参与社区治理，实现社会的再组织化。

3.大力引进专业人才，发展壮大社工队伍

（1）引进专业的社工人才和社工机构，完善队伍结构。针对本地社工人才缺乏、年龄偏大和专业化水平不高的问题，完善社工人才公开招聘机制，引进高校社会工作专业的毕业生或给即将毕业的大学生提供从事社会工作的实习岗位。同时，引入其他地区做得较好的社工机构进驻社会组织培育中心，对本地社工及新引进的大学生社工进行评价和督导，提高其理论和实践相结合的能力。

（2）整合外来人才与本地人才，实现优势互补。为解决引进人才“水土不服”的问题，建立引进人才和本地社工人才的融合机制。在实践中，引进人才可以通过其专业的理念和知识提高本地社工的专业性。本地人才凭借其对社区情况的熟悉和社区工作经验，带领引进人才熟悉社区情况，逐渐脱离在陌生人社会难以开展工作的困境。

（3）提高工资待遇，使人才引得进、留得住。建立专职社区工作者工资增长机制和绩效考核机制，将工资待遇和业绩相结合，调动其积极性。对于取得全国社工师资格证书的社工发放津贴，提高其职业化程度。

（作者单位：浙江省舟山市委党校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.014 ■ 编辑：马振东