中国产业政策与企业技术创新

文/余明桂 范蕊 钟慧洁

中国产业政策与企业技术创新

文/余明桂 范蕊 钟慧洁

产业政策作为国家对产业形成和发展进行干预的各种政策的总和，在世界各国得到长期且广泛的运用，但关于产业政策的有效性，学术界和实务界一直存在争议。此外，产业政策实施的手段有很多，包括直接干预手段、间接诱导、信息指导等，究竟产业政策是通过何种渠道来影响企业创新，也需要进行清晰地梳理和实证检验。因此，本文从企业创新的角度，利用《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称“十一五”规划）对鼓励行业规划的调整，实证研究产业政策实施的长期效果和作用机制。

理论框架与研究假设

产业政策的创新促进效应。企业创新活动不同于普通投资，因创新的正外部性、高风险性以及投入产出的高不确定性等异质性特征，大大限制了企业创新活动的融资能力。此外，企业创新还存在严重的激励不足问题。本文认为产业政策会通过财政、税收、金融、行政管制等手段促进企业创新：（1）为实现发展目标，政府会放松对鼓励性行业的银行信贷审批以及股票市场IPO和再融资资格的审批，将大量资源引向被鼓励行业，进而缓解企业创新活动面临的融资约束。此外，产业政策还会通过改变经济环境预期、资本成本、信息环境等进一步缓解企业创新活动面临的外部融资约束。（2）一般而言，产业政策鼓励的行业是税收激励的主要对象。税收激励会实施直接减免、对创新投入设备的加速折旧、研发费用的加计扣除等优惠政策。这些措施不仅会直接降低企业创新活动的边际成本，而且能减少创新活动过程中的现金流出量，提高创新活动的内源融资能力。（3）政府也会给予鼓励性行业大量的政府补贴，这能缓解企业创新面临的资源约束，降低企业自身创新活动的边际成本，分散企业创新活动的风险。特别是在产业起步阶段，政府补贴等扶持能够提供企业发展初期的资产，降低产能成本，使其具有更大的盈利优势。（4）政府可能会放松对鼓励产业的投资项目审批和市场准入限制，使更多的企业能够进入，增强被鼓励行业的市场竞争度。企业要想在竞争市场中继续生存，获得超额利润，必须不断进行创新。此外，政府还会直接设立研究机构从事研发活动或者与企业合作进行创新，同时，政府会联合其他部门，建立信息披露机制，提供行业信息。

产业政策的创新抑制效应。尽管产业政策可能帮助企业改善创新激励和创新投入不足的状况，但仍可能抑制创新：（1）一个地区或部门资源禀赋会影响该地区或部门经济增长率、就业水平以及寻租腐败等行为。在中国，政府依然掌握重要资源的分配权，寻租活动更易发生，企业将热衷于寻求政治关联而不是能力建设。（2）产业政策向鼓励性行业提供大量政策刺激，使大量企业和资金同时涌入鼓励性行业，容易导致产能过剩现象。而产能过剩不仅会使企业亏损增加、资源浪费加剧、产业组织恶化，还会引起经济的波动。外部环境的恶化，可能增加企业对创新投资项目情况估计的难度，降低企业创新投资的激励。（3）产业政策激励可能会影响企业竞争战略的选择。产业政策会给被鼓励企业更多资源， 使得企业即使在较低创新水平下也能够继续生存。在政府的保护和扶持政策下，企业行为可能趋于短期化，对技术进步、提高产出效率缺乏足够的热情和动力。

产业政策对不同企业创新的影响

本文以“十五”和“十一五”规划为研究期间，收集2001—2011年A股上市公司的专利数据，得到11665个观测值。通过分析得出结果表明，鼓励性产业政策对企业创新有正向影响，分析还显示，产业政策对重点鼓励行业中企业研发费用的影响系数大于一般鼓励行业。之所以出现这一结果，可能是因为相对于一般鼓励的行业，重点鼓励的行业处于培育发展阶段，技术和需求市场都还不成熟，亟须政府扶持和引导。

进一步区分产权性质，本文发现产业政策对民营企业创新水平的影响可能要大于对国有企业创新水平的影响。可能是因为：（1）民营企业作为中国经济发展的重要力量，无论是在债券融资还是股权融资方面都面临严重的“金融歧视”。在这种情况下，产业政策对鼓励行业的信贷、税收资源支持以及IPO审批放松，更能够缓解民营企业技术创新面临的资源约束，激励民营企业的创新活动。（2）根据产权观，国有企业面对强的政府干预，经营目标的扭曲也导致其创新活动对产业政策激励不敏感。在转型经济发展道路中，政府为了实现某些特定的目标，例如实现经济发展、增加就业、维护社会稳定和实现社会公平等目标，会将一些政策性的负担强加给国有企业。相对非国家控制公司，国有控股公司超额雇员更多、劳动力成本也更高。（3）相对于民营企业，国有企业管理层激励约束机制的缺失也可能削弱产业政策激励对其技术创新的影响。国有企业的高管大部分是通过政府直接提拔或指定任命的， 这可能导致他们行为更多地是对政府而非对企业负责，进而弱化管理者的风险偏好，降低风险承担水平。

影响机制检验

产业政策干预经济具体会通过政府补贴、信贷、税收以及市场行政壁垒等手段来影响企业的创新活动。本文对产业政策创新效应的影响机制进行深入分析。

（1）信贷机制检验。产业政策能够通过信贷机制促进重点鼓励行业中民营企业的技术创新。民营企业作为中国经济发展的重要力量，无论是在债券融资还是股权融资方面都面临严重的“金融歧视”。而有研究发现，受到产业政策激励的民营企业比国有企业能够获得更多的银行贷款。因此，鼓励性产业政策通过增加信贷资源，更能缓解民营企业创新的融资约束，进而促进民营企业技术创新。（2）税收机制检验。重点鼓励产业政策通过降低企业实际税率，能够促进企业技术创新，尤其是民营企业的技术创新。同时在一般鼓励行业中，企业税率降低能够促进企业技术创新。企业税收负担降低，在某种程度上减少了企业现金流出，促使企业不断积累内部资金，提高创新活动的内源融资能力。（3）政府补贴机制检验。对于非重点鼓励行业中的企业，重点鼓励行业中企业的创新对政府补贴更加敏感。这说明相对于一般鼓励的行业，重点鼓励的行业处于培育发展阶段，技术和需求市场都还不成熟，亟需政府扶持和引导。进一步检验表明，产业政策通过政府补贴机制更能促进民营企业的技术创新。而相对于民营企业，国有企业更容易获得政策倾斜和财政扶持，因此，产业政策的政府补贴激励，更能减低民营企业创新活动的成本，缓解民营企业创新活动的资源约束。（4）市场竞争机制检验。无论是一般鼓励行业还是重点鼓励行业中，市场竞争程度的提高能够促进企业创新，尤其是民营企业的技术创新。相对于国有企业，民营企业进入一些行业的限制更多。当政府放松鼓励行业的行政管制，民营企业能够更好地进入市场。面对激烈的市场竞争，民营企业为了继续生存会不断提高其技术创新水平。

结论与启示

本文通过研究发现，产业政策能促进企业的创新，其促进效应在民营企业和重点鼓励行业中尤为显著。进一步检验结果发现，产业政策能够促进重点鼓励行业中企业的技术创新，尤其是民营企业的技术创新。同时，产业政策能够通过市场竞争机制促进一般鼓励行业中企业的技术创新，但是信贷、税收和政府补贴机制的作用不显著。综上所述，本文可以得出对于政府实施产业政策的启示。

（1）政府要继续加大金融、财政税收等各方面改革，逐步消除民营企业在信贷、财税、市场进入政策等方面的歧视，激发民营企业创新活力，提高产业政策的有效性。相对于国有企业，民营企业无论是在债券融资还是股权融资方面都面临严重的“金融歧视”，使民营企业创新活动无法得到长期可靠的保障。与此同时，民营企业在项目资格审批、市场进入等方面面临严重的政策歧视，使民营企业缺乏发展机会，大大降低了其技术创新积极性。当面临鼓励产业政策的信贷、税收、政府补贴和市场进入机会激励时，相对于国有企业，民营企业会迅速抓住机会，提高自身技术创新水平。因此，继续消除民营企业在信贷、财税、市场进入政策等方面的歧视，对于提高民营企业创新水平，进而推动中国经济的持续健康发展，具有重要意义。

（2）针对不同类型产业和微观主体，政府要注意采用不同的手段来促进其技术创新活动。在一般鼓励行业中，产业政策能通过市场竞争机制来促进企业技术创新，但并不能通过信贷机制和政府补贴机制来促进企业技术创新。另外，从一些纲领性产业政策文件也可以看出一般产业政策鼓励的对象几乎涵盖国民经济中的大部分行业。在这种情况下，政府很难拥有关于一般鼓励行业发展的全面信息。企业可能进行策略性创新，向政府释放虚假创新信号来获取政府补贴。此外，政策部门在采取银行信贷干预和政府补贴这两个手段时，具有比较大的自由裁量空间。这可能诱导更多的寻租活动，造成资源浪费，进而降低企业创新激励。因此，政府应该注意避免对信贷资源的直接干预和通过简单判断的补贴扶持。同时，政府应该减少对市场准入资格的行政干预，通过提高市场竞争程度，完善市场竞争机制，让企业自发提高技术创新水平。

（余明桂系武汉大学经济与管理学院教授，范蕊、钟慧洁系武汉大学经济与管理学院博士生；摘自《中国工业经济》2016年第12期）