让党内监督成为管党治党利器——学习《中国共产党党内监督条例》的几点思考

文｜毛志华

让党内监督成为管党治党利器
——学习《中国共产党党内监督条例》的几点思考

文｜毛志华

编者按

治国必先治党，治党务必从严。党的十八届六中全会全面分析党的建设面临的形势和任务，系统总结近年来特别是党的十八大以来全面从严治党的理论和实践，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，就新形势下加强党的建设作出新的重大部署，充分体现了党中央坚定不移推进全面从严治党的坚强决心和历史担当，体现了全党的共同心声。省委书记罗保铭要求，全省各级党委（党组）要以高度的政治责任感和历史使命感把学习贯彻六中全会精神作为加强理论武装的重要内容，纳入“两学一做”学习教育，精准把握全会精神实质，坚决有力推动中央重大决策部署在海南落地生根。为此，本刊特设专栏，邀请省内外专家交流心得体会、思考成果，以飨读者。

党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），是我们党在新的历史时期加强自身建设、全面从严治党的一项重大举措，也是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现伟大历史使命的必然要求。中国共产党作为一个具有96年历史和68年执政经历的执政党，在探索党内监督方面有许多成功经验，也有一些惨痛教训。回顾和总结中国共产党党内监督的历史经验，深入学习贯彻《条例》精神，切实释放其巨大能量，对于确保我们党始终成为中国特色社会主义伟大事业坚强领导核心具有重要意义。

中国共产党党内监督的历史考察

“监督”，词义指监察和督促，在我国古代典籍中首见于《后汉书》“臣闻古之遣将，上设监督之重，下设副二之任”，意思是指对派出去打仗的军官进行监察和督促，其实质是对权力的制约。党内监督是党的自我监督和约束，是一种预防和修正错误的机制，是党内自我完善的一种重要手段。马克思等人在领导工人运动、创建无产阶级革命政党的实践中，始终把党内监督作为无产阶级政党建设的一项重要内容，提出了党内监督的基本思想和原则。中国共产党从诞生之日起，就把实行严格的党内监督写在了光辉旗帜上。中国共产党党内监督伴随着中国共产党的诞生而产生，随着中国共产党的发展而不断向前发展。

（一）民主革命时期：党内监督的探索与尝试

民主革命时期，我们党长期处于残酷的战争环境。特殊的政党地位、历史环境以及所承担的历史任务，使得党自成立之日起就十分重视党的纪律和监督工作。

1921年7月，党的一大通过的党纲中就明确规定，党的领导原则是“苏维埃管理制度”“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”。此后，党的历次代表大会通过的党章，都对党的纪律作了明确规定。1927年4月召开的党的五大上，党内同志出于对陈独秀个人专断的不满，特别强调要严格执行“集体领导”和“民主集中制”。大会选举产生了党的历史上第一个专门执行党的纪律和党内监督的机构——中央监察委员会。大会后新修订的党章指出“党部的指导原则是民主集中制”，还专门增设“党的监察委员会”一章，对监察委员会的地位作用等作了规定。这是中国共产党对自身建设和党内监督的一次重要尝试。尽管由于大革命的失败，五大确立的党内监督模式没有得到很好贯彻，但却奠定了中国共产党党内监督的基础。

抗日战争时期，以毛泽东为代表的中国共产党人对党内监督的认识不断深化。1938年，党的六届六中全会重申了党内民主集中制原则，强调全党同志必须坚持个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。会议还对区党委之下设立党的监察机构的具体条件和职能作了明确规定。1945年6月，党的七大通过的党章取消了六大党章中“审查委员会”一章，重新恢复了五大党章中“党的监察机关”一章，并对监察委员会的产生方式、领导体制等作了调整。党的监察委员会在党委领导下统一行使党内监督权、党委通过专门监督机构行使党内监督权，这一在实践中逐渐形成的工作模式，在七大上被正式确定下来。

总之，在整个民主革命时期，中国共产党党内监督处于探索阶段，其间不乏有大胆的尝试与创新，但大多未能实施。尽管如此，对党内监督的不懈探索为建国后相关制度的建设奠定了基础。

（二）新中国成立后前三十年：党内监督的初步形成与曲折发展

新中国成立后，中国共产党成为领导人民掌握全国政权并开始社会主义建设的执政党。在党的工作环境和任务发生重大变化的情况下，加强党内权力监督就显得尤为重要。

早在新中国成立前夕召开的七届二中全会上，毛泽东就告诫全党，要警惕“糖衣炮弹”的进攻，要坚持“两个务必”。新中国成立后不久，1949年11月，中共中央即发出《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》。据此，我党在全国各级组织中迅速恢复和建立了党的纪律检查机构，并成立了中央纪律检查委员会。纪委的全面建立，为党内监督工作的顺利开展和有效运作打下了良好的组织基础。1950年2月，中共中央又发出《关于各级党的纪律检查委员会与党委关系的指示》，从而进一步规定了党的纪检监察制度的基本格局。1955年召开党的全国代表大会，通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定将纪律检查委员会改为监察委员会，并选举产生了中央监察委员会。

1956年党的八大进一步巩固、强化了七大形成的党内监督模式，并将七大规定的监督机构在本级党委的“指导下”进行工作，修改为在本级党委的“领导下”工作，党内监督机构开始出现“双重领导”，即既受上级监察机关领导，也受本级党委领导。八大通过的党章在“总纲”部分明确规定“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督。”在第七章“党的监察机关”部分，对监察委员会成立的目的、选举办法、工作任务、领导关系等方面作了更明确的规定，并要求从中央到地方县以上的党委都要设立监察委员会。

总之，八大前后是我们党突出强调和加强党内监督的时期，党的各级纪检监察机关也有效开展了工作。从1957年起，党的指导思想发生了“左”的偏差，党内政治生活出现了一些不正常现象。这期间召开的九大和十大通过的党章都取消了“党的监察机关”和“党的纪律”的条款。由于权力监督机构及制度被破坏，党内权力被滥用，出现个人专断、以言代法、严重践踏党纪国法等极端行为，给党的事业造成严重损失。

（三）十一届三中全会后：党内监督的恢复与加强

党的十一届三中全会实现了党的历史上具有深远意义的伟大转折，党的建设及党内监督也进入了一个新的历史时期。

1978年12月，党的十一届三中全会总结了文革的经验教训，决定恢复重建党的纪律检查委员会，并选举产生了中央纪律检查委员会。随后，地方各级纪委和各部门纪检机关相继建立，党的纪律检查组织在党内得到了全面恢复与发展。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中强调“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”1982年召开的党的十二大通过的党章，不仅将中央纪委的产生方式由中央委员会产生改为由党的全国代表大会选举产生，提升了中央纪委的地位，而且取消了双重领导体制下“以同级党委领导为主”的原则，扩大了上级纪委对下级纪委相对独立的领导权，并赋予各级纪委越级申诉的权限。这些改革推动了新时期党内监督的进一步发展。

1989年党的十三届四中全会后，以江泽民为核心的第三代中央领导集体高度重视党的建设，党内监督不断得到加强。中共中央先后出台了《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等一系列有关党内监督的政策法规制度，在全党形成了一级抓一级、层层抓落实的监督体系。十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央把党内监督工作推上了一个新的发展阶段。2003年6月开始，中纪委和中组部联合向全国派出巡视组，重点对省级党政班子进行巡视。同年12月，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，这是党的历史上第一部系统规范党内监督工作的基本法规。

党的十八大开启了中国共产党全面从严治党新征程，党的建设伟大工程从此迈向了新境界。以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，坚持思想建党与制度治党相结合、依规治党与以德治党相统一，不断扎紧扎密扎牢制度的笼子。十八大以来的四年多时间里，现有的150多部党内法律法规中，中央制定和修订的就有50多部。从制定中央八项规定，到修订《中国共产党巡视工作条例》；从修订出台《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，到出台《中国共产党问责条例》……一部部党内法规，既体现出党中央管党治党的新理念、新思想、新实践，也为全面从严治党提供了制度保障。党的十八届六中全会再次聚焦全面从严治党，审议通过的《条例》为规范各级党组织和广大党员干部行为提供了根本遵循，为全面从严治党提供了重要保障。至此，以党章为核心、以监督条例为主干、以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督法规制度体系基本形成。

加强中国共产党党内监督的现实思考

历史接续过去，承载现实，启示未来。回顾中国共产党党内监督制度的发展历程，为新时期加强党内监督、全面从严治党提供了重要的经验与启示。

（一）加强党内监督，监督自觉是根本

党内监督自觉是政党为加强其自身建设、实现奋斗目标而进行的自我检查、自我约束、自我激励，包括党员自觉接受监督和自觉行使监督权力，是加强党内监督的根本。从我们党的党内监督实践来看，什么时候党内监督意识强，党员接受监督、履行监督权力成为自觉，党内民主气氛就浓，党的各项政策就更加符合实际，党和人民群众的关系就更加密切；相反，忽视监督，甚至抵制监督，党的事业面临挫折的机会就变大，党的威信和形象就会受到损害。经过96年的发展，我们党在加强和改善党内监督方面取得显著成绩，但从整体上看，不少党员和干部对党内监督认识不深不透，不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度存在，党内监督被高高举起，轻轻放下，远远没有成为自觉，严重削弱了党内监督的应有成效。

习近平总书记深刻指出，“加强对干部的监督，是对干部的爱护。放弃了这方面责任，就是对党和人民、对干部的极大不负责任。”为此，他要求党员领导干部要“从谏如流，自觉接受监督”“上级对下级、下级对上级、群众对领导干部以及干部之间，都要敢于进行有效的监督。”《条例》强调“党内监督没有禁区、没有例外”“信任不能代替监督”。针对当前党内监督存在的薄弱环节，着力从理论、思想等方面入手，解决党内监督主体责任缺失、监督责任缺位等问题，努力推动党内监督成为全体党员的自觉，必将使党内监督的制度优势充分释放。

（二）加强党内监督，党内民主是基础

党内民主与党内监督密切联系、相辅相成。一方面，党内民主是党内监督的前提和基础，只有大力发展党内民主，才能保障党内监督的有效实现；另一方面，党内监督是党内民主的重要保障，只有切实加强党内监督，才能提高党内生活质量，防止和消除党内任何不民主、反民主现象。加强党内监督，关键在于发展党内民主，这早已被历史所证明。20世纪50年代后期到“文化大革命”前，随着党的指导思想的“左”倾，党内民主逐步遭到严重破坏，党内监督缺乏有效保障，个人崇拜、个人专断愈演愈烈；“文化大革命”期间党内政治生活完全背离了党内民主的正确原则，“踢开党委闹革命”，对权力的监督不依靠党组织领导而靠群众的自发运动；一些地方和部门进行重大决策，不严格执行民主集中制，而是由少数人说了算，甚至将个人凌驾于组织之上，大搞家长制、“家天下”……这些错误做法对发展党内民主危害极大，也阻碍着党内监督的发展。

习近平总书记曾强调，“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制。”十八届六中全会更是一针见血地指出“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。”《条例》聚焦当前党内监督存在的诸多问题，坚持以党内民主为主线，适应了我们党加强社会主义民主政治建设和开展党风廉政建设的新要求，是加强和改进党内监督的根本途径，更是实现党内权力制约、扼制腐败行为的有效办法，必然会对提高党的执政能力和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力产生重大作用。

（三）加强党内监督，制度建设是关键

制度建设是党内监督的核心，带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小平就曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”中国共产党的党内监督实践也反复证明：制度的可行性、规范性和约束力，决定着监督工作的质量和效果。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。由于缺乏严明的党内监督制度，我们党在历史上也有一些教训。比如，土地革命战争时期，王明在党内大搞“残酷斗争，无情打击”，排除和打击与自己意见不同的人，使中央革命根据地和白区的革命力量遭到重大损失；红军长征途中，张国焘恃仗着自己兵强马壮，拥兵自重，违反组织纪律，公然对抗中央，分裂党和红军，给党的事业造成严重危害。

习近平总书记强调，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”《条例》直面当前党内监督存在的突出问题，牢牢抓住制度建设的“牛鼻子”，着力将十八大以来从严治党的成功经验做法予以制度化、规范化，顶层设立了“一个统一领导，六个方面监督”的党内监督体系，进一步明确了党内监督的指导思想和主要任务，进一步细化监督职责，健全监督方式，完善监督程序，使党内各种权力都置于监督之下，为全面从严治党提供了明确而有力的抓手，势必将有效解决管党治党失之于宽、松、软的问题。

（四）加强党内监督，领导干部是重点

党内监督的重点是党的各级领导干部，特别是掌握决策权的领导干部，这是由党内监督的本质及其现状所决定的。从党内监督的实践来看，我们党历来要求各级领导机关和领导干部一定要以身作则，自觉接受来自各方面的监督，同时也要求各级党的代表大会、党的委员会、纪律检查机关和广大党员干部切实履行监督职责，加强对领导干部和领导机关的监督。毛泽东高度重视对高级领导干部的监督。他认为，领导干部犯罪不仅不能姑息纵容，而且要从严惩处。在“三反”运动中，他对刘青山、张子善问题的批示，体现了他处理领导干部犯罪问题的鲜明态度。邓小平多次强调，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”江泽民也曾指出，“干部权力越大，责任就越大，对他们运用权力的行为就越应当严格监督。”进入新世纪，胡锦涛强调，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”

习近平总书记旗帜鲜明地指出，“要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”《条例》聚焦“关键少数”，规定党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，这是坚持马克思主义唯物辩证法“重点论”的体现，可以说是抓住了要害，对于加强“一把手”监督、破解“一把手”监督难题，对于保证保持党的先进性和纯洁性、确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，至关重要。

[作者系省委党史研究室（省地方志办公室）主任]

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