政府城市发展意志与中国区域城市化空间推进

文/侯新烁 杨汝岱

政府城市发展意志与中国区域城市化空间推进

文/侯新烁 杨汝岱

中国的城市化绝非简单的人口空间转移，处处布满政府意志的表达；意志导向何处，运动轨迹就会偏向何方。我们可以通过外太空遥感卫星拍摄的夜间灯光数据发现中国经济发展已经形成了典型集聚特征：东部沿海地区主要是以城市为节点的网络式城市化推进特征，发展以城市群连片区为主要载体；内陆地区则仍旧是以个别中心城市超前发展为基本特征，城市化过程受到政府主导行为的显著影响，努力促成人口的“城镇化”集聚已经演化为地方实践中的一个重要目标。然而，在正确认识和促成城市化提升的过程中，需要空间布局遵循经济发展的客观规律，更需强调政府发展意愿嵌入城市化过程的客观事实。

从理论上来看，经济禀赋、人口的推力和拉力作用、城市发展的模式、工业化水平等都是城市化推进速度的重要影响因素。陆铭、王小鲁、Au and Henderson、龙奋杰等、简新华、黄锟、刘生龙等学者从城市化模式、问题与矛盾和推进动力等多方面展开了深入分析。然而，中国城市化过程有其独特性，因此在发展过程中仍旧存在诸多有待识别的主题。首先，虽然研究认为城市化水平由要素城乡配置和产品贸易均衡共同决定，但中国不同地区城市化进程的明显空间差异并非既有要素可完全解释；其次，中国的城市形成和发展本身，并不只依附于工业化和人口集聚过程，各级政府在城市建设中的意志决定了差异是自然而然的结果；最后，尽管在过去的讨论中，人们已意识到了政府的重要影响，但在话语体系中往往仅以“行政主导型城镇化”一语概之，忽视了政府在“多大程度上愿意推进城市化”的意志表达的左右力量。笔者认为，中国的特殊性在于政府意志倾向引导中国城市化发展的空间分布，伴之以新型城镇化战略安排和户籍制度与人口流向新变化，政府意志会通过人口和空间渠道交互地对城市化的空间格局产生作用。基于此，本文创新性的利用中央政府和地方政府历年《政府工作报告》抽取城市化相关有效关键词词频数，对政府意志倾向进行定量刻画（其中有效性以专门关于城镇化或城市化问题的叙述作为识别依据），构建包含意志变量、空间属性数据匹配的面板数据模型，检验省份间空间溢散过程以识别城市化发展的实现机制渠道。

抓住政府意志左右城市化进程这一特征事实，构建空间面板模型展开政府意志、空间驱动与区域城市化推进的关联机理、支撑渠道和空间路径甄别，以阐释区域城市化推进的内在机理过程，这是本文区别于既有文献的重要创新点所在。

政府意志影响城市化空间推进的定量分析

本文需重点解决的定量问题之一是：政府意志如何度量？作为解决方案，本文利用历年国务院和各省《政府工作报告》对城市化相关有效词频进行了检索和分类，描述意志的倾向、差异和调整过程。其适宜性在于：《政府工作报告》作为反映“上一年工作成果”、“制定总体部署”、“提出当年规划”的重要文本窗口，一切内容都严格地以政府的意志为纲领，特定词语出现的时间、背景和频次等都经过深思熟虑，因此，利用相关有效词频展开城市化意志分析不失为一项较为客观且有效的研究手段。简言之，依靠《政府工作报告》抽取有效词频，在研究不能做到和国家领导人直接对话的约束下，可解决难以定量且连贯地描摹政府意志的难题，亦能体现“央地”两级政府意志对城市化的引导功能，因此可视为反映政府意志表达的较优良变量选择。在此基础上，依据既有文献设定经济因素、人口因素和地区投资因素为控制变量，相关经验分析结果如下。

政府意志左右着中国区域城市化的进程。其一，中央和地方两级政府在推进意志表达和实际影响上呈现分歧：中央政府对城市化的影响更主要是意志引导上的影响，并不具备显著的直接作用过程，若要形成具体作用效果则还需要通过引导性促成地方政府的承接；而地方政府强调“本地区”发展和竞争考虑，快速推进城市化成为其数字目标之一。其二，中央和地方政府意志影响效果差异明显，城市化实践最终分化为“市化”和“镇化”两类，中央政府城市化意志未体现统计显著的直接影响，而省份“市化”意志的强化促进了本地区城市化水平的提升，被寄予厚望的“镇化”则呈现抑制作用，省份发展实践具有现实约束。其三，人的流动和非农化是城市化的重要引致因子，推进区域城市化需重塑人的本位特征；资本和收入差距也是人口转移的相关因素。

机制渠道层面，本文重点阐释了三种支撑渠道。其一，结构调整渠道。诚然，产业的迅速调整是促成中国区域城市化加速实现的重要因素，依赖于市场和政府的产业结构变化对城市化的影响具有单向性。国家层面统一的城市化推进安排并不会通过省域有显著差异的产业条件形成影响，且不存在明显的空间关联；地方政府意志层面，在高非农化地区意志表达更易形成快速的城市化，且这种推进中“镇化”意志的作用效果更强。此外，邻近省份持有的“镇化”倾向与高非农化交互过程会限制本地区城市化进程，“市化”倾向并未表现出这种交互溢出性。其二，资本投入渠道。政府意志作用的发挥受到资本的支撑和约束作用。具有更高投资水平的省份在推进“镇化”的意志表达过程中，反而形成对本省城市化的约束力量，深层次思考其表现，固定资产投资在中央政府“促进小城镇发展，控制大城市规模”的意志表达条件下，其资本支撑效应实则对城市化水平提升有反作用和制约力。其三，人口增长渠道。城市发展和区域重构过程中，常住人口和户籍人口的差异更为重要，“外乡人”成为维持城市不断扩张的主动力，人口变动的跨省空间配置属性依旧是影响地方城市化过程实现的重要因素，政府从意志倾向和政策导向上都会关注和疏导此配置过程。

对城市化推进的空间传导路径进行检验，可发现政府意志总效应发挥依赖于渠道要素的支撑，是“有条件的”空间驱动过程。政府意志作用发挥依赖于产业结构、投资规模和人口增长的支撑，但在空间传导路径上“市化”和“镇化”的直接和间接效应表现不一。直接效应表明，顺应产业结构现状促进城市优化建设，基于人口基础强调“镇化”的人口吸纳过程有利于城市化的推进；政府意志与资本的交互效应说明两者间缺乏协调性，资本的投向并非政府意志导向之处，经济建设和发展中并未做好人的城镇化转移。间接效应表明，产业、投资和抚养负担具有较为明显的空间传导性，产业调整渠道和人口支撑渠道是政府意志作用的主渠道，其中产业结构体现为对“镇化”的约束，人口体现为对总体城市建设的约束。即其空间驱动过程呈现为产业调整的外部性和人口的区域间流动两方面，前者是工业和服务业集聚促成城市化的过程，后者则与区域人口的机械增长密切相关，人的空间流动成为决定城市发展和政府意志得以贯彻的空间驱动力量。

政策启示

本文以政府意志与空间城市化机制切题，实为反思和质诘中国区域城市化的“运动式”推进过程，探寻外显政府意志推动城市化的作用渠道和空间效应重新审视并强调城市化推进的政府主导性和条件性，从如下三个方面提出政策建议：

其一，深刻认识中国城市化的政府主导性，厘清中央和地方两级政府的互动关系。城市化与政府意志表达存有内在联系，李克强总理指出：“……必须更好地发挥中央和地方两个积极性。”因此，需明确地方政府对中央政府意志表达的反应机制，本质上是“中央权威”和“地方利益”互相权衡的过程，因此就更要强调政府力量嵌入对城市化推进路径的影响，“既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理”，那么各省市不仅要有对本地区支撑条件的明确认知，还需要做到因势利导，依靠国家规划和市场力量积极引导城镇化健康发展。

其二，依附于政府行为选择，强调城市化的空间效应，合理应对“市化”或“镇化”实践。缘由城市化的阶段性和空间性，沿海和内地面临由政府干预导致的不同困境，发展“大城市”还是发展“小城镇”的争论从未停止；至“新型城镇化战略”推出，本地（就地）城镇化、县域城镇化成为地方政府推进城市化的重要手段，数据上表现为中小城市、县级城市发展速度明显快于大城市和小城镇，其行为在区域连接的空间上设置了农村转移劳动力的“疏散口”。因此，要认识到城市化推进的时序性和个体特征，充分强调地区异质性，也需要政府意志设定嵌入对省际溢出效应的分析，规划中纳入地方政府在发展思路上的相互学习和竞争特征。

其三，注重疏导区域内、区域间人口的合理流动和流向，通过人口关联形成地区协同。人口是支撑城市发展的根本，城市化推进速度会受限于农村可流动人口数量，未来城市化必然要注重人口流向的空间匹配。置于城市化由分散趋向集中的背景下，人的聚集呈现“市化”和“镇化”共同驱动特征，城市群的人口吸纳作用正在增强，如何适宜疏导人的集散过程、发挥大城市和中心城市的辐射作用，亟需城市部门对于落户限制和外来人口福利保障制度作出省思：大城市要成为人口的中心承载区，注重人口的疏导和吸纳，不能让城市门槛成为阻碍城乡融合的“玻璃幕墙”。简言之，人们为追求更好的生活，需要的是市化，而不是仅仅滞留在一个次优的“镇化”之中。

（侯新烁系湘潭大学商学院讲师，杨汝岱系北京大学经济学院教授；摘自《经济评论》2016年第6期；原题为《政府城市发展意志与中国区域城市化空间推进——基于<政府工作报告>视角的研究》）