迈向发展型福利社会——从十九大报告看我国社会政策的新时代

◎徐道稳

迈向发展型福利社会
——从十九大报告看我国社会政策的新时代

◎徐道稳

十八大以来社会政策体系不断完善

党的十八大以来，在以习近平为核心的党中央正确领导下，我国社会政策体系不断丰富和完善。十八大报告确立了科学发展观的历史地位，提出了夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求，确定了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，描绘了全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟蓝图，提出了“两个一百年”的奋斗目标，为丰富和完善社会政策体系指明了方向。继十八大提出全面建成小康社会、作出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局以后，十八届三中全会部署“全面深化改革”，四中全会部署“全面依法治国”，五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，六中全会部署“全面从严治党”，党中央治国理政的新理念新思想新战略逐步清晰。五大发展理念、四个全面战略布局和五位一体总体布局为丰富和完善社会政策体系创造了条件。

在党中央治国理政的新理念和新战略的指导下，国务院及其有关部门出台了一系列改善民生的政策，使我国社会政策体系趋于完善。

在养老方面，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），人力资源和社会保障部等部门出台了《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》。

在医疗方面，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号），国务院办公厅印发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，人力资源和社会保障部等部门发布《关于积极推动医疗、医保、医药联动改革的指导意见》《关于加快推进跨省异地就医结算系统建设的通知》《关于印发加强儿童医疗卫生服务改革与发展意见的通知》《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作意见》。

在就业方面，国务院印发《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）、《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28号）。

在反贫困方面，中央印发了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立贫困退出机制的意见》。

在社会福利方面，全国人大颁布了《慈善法》，国务院颁布了《社会救助暂行条例》《志愿服务条例》。

上述战略举措和具体政策有四个共同的特点。

1.更加注重社会公平。政策目标从“少数人先富起来”转变为全社会“共同富裕”，强调共建共治共享。

2.更加注重协调发展。政策主体从注重经济发展和GDP崇拜转变为重视经济社会协调发展、自然与人的和谐发展。

3.更加注重平衡发展。改革反贫困政策，实施精准扶贫，着力解决发展不平衡的问题。

4.更加注重保障和改善民生。改善人民生活、增强人民的获得感、提高人民福利水平成为一切政策的出发点和归宿。

社会政策进入新时代

十九大报告对我国社会发展做出了“中国特色社会主义进入了新时代”的重要论断。

新时代面临新的矛盾——“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；

新时代产生新的思想——“习近平新时代中国特色社会主义思想”；

新时代提出新的目标——“在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。

与此相适应，我国社会政策发展也进入了新的时代。

社会政策新时代有四个基本特征。

1.坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。十九大报告指出，全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。

2.保障和改善民生的措施不断出台，社会政策体系日趋完善。社会保险和社会救助政策逐步完善，养老服务、医疗服务、就业服务和社会工作服务政策不断健全，教育政策和住房政策也渐成体系，中国特色社会政策体系已经建成。

3.人民生活不断改善，人民获得感显著增强。脱贫攻坚战取得决定性进展，贫困发生率从10.2%下降到4%以下；城乡居民收入增速超过经济增速，中等收入群体持续扩大；覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人民健康和医疗卫生水平大幅提高，保障性住房建设稳步推进。

4.人民对美好生活的需求日益增长，民生领域面临新的矛盾。我国在总体上已实现小康，不久将全面建成小康社会，人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。

根据十九大报告，新时代我国社会政策的基本目标是：在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，具体包括五点。

1.优先发展教育事业。推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育；完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作；加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。

2.提高就业质量和人民收入水平。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业；坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理、更有序。

3.加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

4.坚决打赢脱贫攻坚战。坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。

5.实施健康中国战略。完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务；深化医药卫生体制改革，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，健全现代医院管理制度。

社会政策的中国模式

经过30多年的改革开放，我国经济建设取得了巨大成功，经济发展方式被称为“中国模式”。实际上，我国社会建设也取得了巨大成就，稳定解决13亿人的温饱问题，社会秩序保持稳定，这是中国模式在社会建设领域中的体现。我国社会政策模式具有发展性和可持续性特点，可以称之为发展型社会政策。它既克服了对计划经济制度化的路径依赖，也吸收了各种规范性社会政策理论的优势。根据发展型社会政策，我国正在建设的小康社会不是西方意义上的福利国家而是发展型福利社会。关于“发展型福利社会”我们可以从“发展”和“福利社会”两个方面来理解。

1.发展型福利社会是可持续的、充满发展活力的社会。

发展型社会政策起源于发展中国家兼顾和协调社会政策及经济政策的一些做法，此外，联合国在发展中国家推行的发展项目对发展型社会政策的出现也有积极的推动作用。发展型福利社会中的“发展”有多层含义：

第一，在理论层面，发展型社会政策不是单一的理论视角而是一种综合的理论视角，即国家主义、个人主义和社群主义范式的融合。

发展型社会政策的目标是多元的。社会政策的目标从缓解贫困转变为增强人们维持生计的能力、增进全民福利、保障人权、促进社会公正等多个方面。总之，社会政策的目标涉及经济发展、社会发展和人的发展三个层面，三个层面的发展是协调的、可持续的，其中人的发展是归宿。

发展型社会政策从思维到政策措施都是积极的。传统社会政策注重对穷人的社会救济，但是发展型社会政策更加重视人力资本投资，重视个人的能力建设，从而为社会的持续发展提供源泉和动力。

2.发展型福利社会是多个主体承担福利责任的福利性社会。

发展型福利社会不同于福利国家，两者最大的区别在于前者强调福利责任主体的多元化，而后者垄断了福利的供给。除了福利主体多元化外，发展型福利社会还是一个福利性社会，“福利”是发展型福利社会的落脚点和归宿。理解福利有三个视角：

一是把社会福利看作市场体系之外的经济上的转移，认为社会福利不是用等价交换的方式而是用免费或低于市场价格的方式获得物品和服务。

二是把社会福利视为满足基本需求的服务，认为社会福利是社会服务的组织化制度，旨在满足人们生理和心理上的需求。

三是把社会福利理解为一种良好的社会状态。正如梅志里所说：“当人类免于主要的生活风险时，即安全、营养、健康、居住、收入的基本需求得以满足，社会福利就出现了”。

（作者系深圳大学心理与社会学院教授、副院长，主要从事社会政策研究。）