国家治理能力变量体系研究

文/高秉雄 胡云

国家治理能力变量体系研究

文/高秉雄 胡云

国家治理能力理论框架和方法体系的研究当从对变量体系的建构和分析中把握，国家能力研究的既有成果为治理能力研究提供了学术资源和思考路径。现代国家理论发展的整体脉络一直暗含着对于国家能力的思考，它提供了属性、职能、制度、关系、政治行动者和绩效等多个变量的分析论证，约束着国家能力的核心内容。国家理论研究中关于国家能力的解释经过了一个多样化的发展历程，不同发展阶段对国家能力特定变量的内涵和特征给予了不同的解读。在变量选择的基础上构建国家治理能力变量体系，对于国家治理能力研究的深入具有重要意义。

国家理论中的国家能力变量研究

对于国家能力的研究在最初表现为对国家属性的讨论，理想型国家必然要求具备特定的国家能力。16世纪“主权国家”的概念指出主权是国家的基本属性，这一属性规定了绝对主义国家的国家能力。17、18世纪“契约国家”的主张者认为国家能力的内容主要服务于契约的形成、执行和维护。18世纪后期，功利主义认为国家的目标是使得个人利益和幸福得到最大满足，对幸福的妨碍或者促进是判断国家合理性的依据。19世纪中期，马克思、恩格斯提出国家本质上具有工具属性。此后，国家属性的研究在两个方向上得到了新的发展，一种是以国家掠夺和剥夺属性为基础，形成了“强权国家”“暴力国家”的理论，另一种则是认为国家兼具了契约性质和暴力性质，发展出了“产权国家”“暴力潜能”的理论。20世纪中期，“福利国家”和“威权国家”理论的兴起对于国家能力的属性做出了新的解释。

国家能力考察的是国家实现功能和目标的能力，国家功能和目标要通过国家职能进行规范和约束。亚当·斯密认为国家应该充当市场经济的守夜人，主要职能是国防、司法、建立和维持公共机构和公共工程。边沁和密尔认为国家的首要职能在于促进人们道德的、智力的和积极的品质。马克思从阶级的角度，提出国家的主要职能是政治统治职能和社会管理职能。列宁的“暴力革命理论”和葛兰西“文化霸权理论”拓展了马克思的国家职能观。西达·斯考切波强调国家的首要职能是主权完整和行政—军事控制。此外，迈克尔·曼将国家职能的分析建立在国家权力划分的基础上，专制性国家权力要求国家履行意识形态的、经济的和军事的职能，基础性权力则要求国家具备在社会领域内贯彻国家命令、实施政策、提取和分配资源的职能。

国家能力是在国家不同部分相互影响、相互作用的过程中产生的，不同关系结构规定了国家能力的内容和形式。国家能力的关系变量包含了国家与社会的横向层面，以及中央与地方的纵向层面。契约国家倡导者提出社会是凭借天赋权利组织起来的独立于国家之外的共同体，实现了国家与社会在观念上的分离。对于国家和社会关系的研究有多个路向的发展。乔治·米格代尔提出社会中国家的范式，认为国家与社会力量可以通过合作和文明建设相互强化。中央与地方关系是影响国家能力的另一个关系维度。杰里米·边沁和约翰·S·密尔认为在国家活动中地方具有区别于中央的功能和优势，主张地方参与和地方自治。恩格斯指出，“集权是国家的本质，国家的生命基础”，集权的作用在于促进公民职责的履行。毛泽东在此基础上对于建立新型人民民主专政体制下中央与地方关系进行了新的思考。

国家能力产生于行动者所付诸的行动，以政治行动者为中心的研究使得国家能力具有了更具体、更丰富的内容。尼洛科·马基雅维利提出了国家理由的概念，认为国家采取行动的基本目标在于维持国家健康和力量。19世纪中期马克思、恩格斯转向对统治阶级之外的行动者的考察，集中研究现代无产阶级，号召全世界无产者联合起来，从自在阶级发展为自为阶级。社会运动理论强调行动者的广泛性，参与的组织化、目标性和计划性以及集体行动对政治过程的作用。理性选择理论将政治行动者划分为政治精英、社会精英、经济精英和文化精英等各类精英和政治弱势群体。在政治过程中国家不再是唯一的行动者，但却具有了独特的身份和地位，国家能力代表着包含国家但不仅限于国家的政治行动者的共同能力。

制度是国家能力研究的又一核心变量。国家是生产、实施和维护制度的基本单位。在契约国家中，制度的意义在于保障不可让渡的公民权利，以及规定和限制国家权力。马克思列宁主义学说认为制度产生于革命的历史过程，社会主义国家政治制度是无产阶级革命的产物。约翰·罗尔斯认为，制度塑造了社会的基本结构，制度之间的关系体现了正义的原则。道格拉斯·诺思提出了以产权理论、意识形态理论和国家理论为基础的制度理论，解释近代国家制度的形成以及制度变迁的过程。詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森认为制度是基于人的理性，制度的功能在于控制偏好、分配资源和约束选择，进而形成认同。弗朗西斯·福山将制度能力等同于国家能力。在现代国家建设中，国家的制度水平是国家能力的集中体现。

绩效是国家理论研究中一个贯穿始终的变量，它体现在对国家能力进行衡量、评价和改善的思考。早期对国家能力的衡量强调国家意志贯彻能力的强弱。阿尔蒙德和鲍威尔认为国家能力的绩效是政治系统中“提取、分配、管制和象征”四类输出的总体结果。现代化进程中的国家能力建设，不仅包含国家的经济成就和政治成就，更趋向于强调国家实现其公共责任的能力绩效。20世纪90年代以来，立足于国家能力评估的定量研究和比较研究得到了长足发展，由世界银行发布的全球治理指数、美国国际发展署的民主与治理评估框架、哥德堡大学的治理质量观察等是其中翘楚。

国家理论进展中的变量约束着国家能力，变量之间并非孤立存在。现代化进程的国家能力是变量演化和变量之间相互作用的结果。

国家治理能力的变量选择

国家作为现代化治理的元主体，国家治理能力必然一定程度包含了国家能力的基本特征。国家在治理能力结构中居于优势地位，国家能力是国家治理能力的重要组成部分，因此国家能力的变量内在地符合国家治理能力研究的变量要求。从国家能力建设到国家治理能力现代化，需要基于国家能力构建出国家治理能力新的理论内涵和研究架构。有选择地将国家能力变量运用到国家治理能力变量研究之中，既需要在新的话语环境中建构出新的内涵，又需要对于变量的逻辑和表现进行重新定位和阐释。

（一）治理能力的属性变量。国家政权对于国家治理能力依然是前提性的，而其属性表现为权力配置问题，关注权力的分享、结构的多样化和参与的扩大。国家治理能力现代化与民族化、民主化过程共同推进，在这个进程中国家难以单纯凭借暴力和强制采取行动，国家通过分享权力的形式，与市场和社会共同参与到治理过程之中。多元参与的治理架构具有鲜明的文化性质，文化的连续性和继承性塑造了国家治理能力的内在的结构属性。治理能力的结构属性指的是治理的分工和安排并非等量齐观，党和国家在治理结构中承担元主体的角色，在提供目标和规则、整合资源和协调行动、引导协商和合作方面有独特优势。国家治理能力属性是国家发展和治理变迁的共同作用，处于不断调整和发展过程中，建设特定国家治理能力需要立足于与之相适应的属性特征。

（二）治理能力的职能变量。国家职能是国家超越市场和社会实现意志的行为总和，国家治理职能依然需要国家职能的健全和发挥，更需要建立起与属性相匹配的职能体系，实现目标、功能和责任的统一。健全以多元参与、平等协商为基础的治理机制，形成政党领导、政府负责、社会协同、公众参与的职能分工体系是推动治理能力现代化的重要内容。新的职能分工意味着：一方面国家对于市场和社会的职能在内容和方式上发生显著的转变，国家通过制度供给的方式管理各项公共事务，统筹不同治理领域和治理主体、引导国家治理的整体性方向；另一方面进一步推动市场、社会与国家的分离，充分利用市场在资源配置和生产方面的功能优势，社会在推动利益协商、信息流通和促进集体行动的功能优势，依据治理目标和治理事务的具体要求形成合理化和科学化的职能分工体系。

（三）治理能力的行动者变量。从国家能力到国家治理能力，政治行动者的类别、范围和行动方式趋向多样化，行动者的相互关系和内在动机也发生了转变。要广泛地动员社会经济领域内的行动者积极参与到治理过程中去，让市场和社会通过组织化方式，依法实现自我管理和自我服务。改变国家大包大揽的管理方式，让治理行动者扮演适当的角色、发挥不同的功能、承担相应的责任。通过培养共赢的、合作的、公益的观念，推动治理行动者之间充分的信任和合作。大力推动社会治理机制的创新与发展。不断扩大治理参与的渠道，促进基层民主的发展，创新行动者的沟通方式，发展畅通的公共话语机制，保障行动者之间能够实现充分对话、讨论和协商。培养现代化治理的行动者，要不断的消除治理机制中的阻滞性因素，更好地整合资源、汇聚力量、服务大局。

（四）治理能力的关系变量。现代化治理意味着国家治理、市场治理和社会治理之间形成了一种新颖关系。中国语境中的治理是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，新型关系意味着在国家、市场和社会之间，在中央与地方之间形成有机联结。从横向关系来看，要建立以雇佣、承包、协商和分享为主要形式的合作伙伴关系，充分挖掘不同层次的治理潜力，降低治理的成本，发挥国家治理的整体优势。在纵向关系层面，以事权和财权合理划分为核心，在坚持中央的统一领导下科学划分地方治理权力，兼顾地方发展利益，充分调动地方在治理过程中的积极性和创造性。治理关系是依据治理需求不断调整和完善的，这个过程要保障权责划分的一致性，赋予治理关系合理的弹性，充分激发各个部分的治理活力，逐步推动治理关系的科学化、民主化和法治化。

（五）治理能力的制度变量。制度的功能在于为治理属性的转变、治理职能的配置、治理行动的规范和治理关系的协调提供一套普遍接受的约定和规则。正式制度的包容性和非正式制度的整合性相结合是现代化制度体系的显著特征，萨缪尔·P·亨廷顿认为，现代化进程中的制度应该具备将新的社会力量吸引进体制里来的能力。非正式的制度能够在治理组织之间形成信任、互惠和相互依存的关系，从而促进国家治理能力的吸纳和整合，“一个组织的建构越具有横向性，它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。”中国治理能力的制度建设需要建立一种标准化的制度依据，“标准化”是国家治理的制度前提，标准化的作用在于确立规范、确立标的、促进合理化、形成评估标准来实现治理能力制度化和效益的改善。

（六）治理能力的绩效变量。绩效是对变量体系的量化体现，是整体性的、动态性的、持续性的结果。中国治理能力绩效研究需要有选择地学习和借鉴国外对于治理能力绩效测评的科学方法和进步成果。建立中国特色的治理能力绩效体系要立足中国治理现状，以中国国家治理发展为导向，体现中国政治经济发展的条件。中国治理能力绩效研究取得了重大推进，俞可平、何增科等人提出不同原则的绩效考察思路，一些围绕特定的治理理念和治理目标展开的绩效研究取得了丰富成果。国家治理能力绩效研究的科学化发展有利于促进治理能力变量的完善，引导治理能力现代化的进程。

国家治理能力的变量体系建构

国家治理能力引入属性、职能、关系、行动者、制度和绩效等主要变量，这些变量在国家治理的语境下具有新的意义。推进国家治理能力的学术研究，关键是要建构包含上述六个变量的变量体系，亦即构筑中国特色的国家治理能力分析体系，发挥变量体系的集合优势。这套国家治理能力的变量体系在国家治理能力现代化语境下具有鲜明的中国特点，国家治理能力变量体系关系到中国治理能力现代化建设的整体战略部署，反映了推进治理能力现代化的着力点和方向，对于国家治理能力建设具有实践指导性。具体表现为：

（一）优化行动者结构。国家无疑是最重要的治理行动者，国家治理能力现代化需要具有高能力的行动者积极贡献出治理智慧、承担治理责任、发挥功能优势。优化行动者结构的目标在于充分发挥行动者的独特优势，提升整体行动的综合能力：巩固党对于国家治理能力建设的核心领导力，提升中国共产党治国理政的总体能力，进而扩大行动者结构的规模和功用，保证共同治理的整体性和集中性；充分吸引更多行动者参与到治理过程中，通过合理赋权进一步确立市场和社会在结构中的身份和地位，赋予行动者更多的自主空间；结构化的行动者离不开价值目标和价值体系的引导，保障集体行动的合理性和高效性需要不断巩固社会主义核心价值体系，通过精神文明建设促进行动者的自我规范、相互约束和自我引导。

（二）重构治理关系。建立职责清晰、有机配合、高效运行、规范有序的新型的治理关系是国家治理能力现代化的重要条件。在横向关系层面，使治理过程中的公共政策能够充分体现市场和社会的主体性和能动性，通过推动治理体制改革落实市场和社会的治理职权，不断增强市场和社会行动者自主行动的底气和动力。横向关系的重构为纵向关系的重构奠定基础。在纵向层面，理顺治理关系的目标在于提升中央层级和地方层级在治理行动的一致性和协调性，保持政策制定、执行和反馈的连贯性。在中央整体布局下充分地发挥地方治理比较优势，激发地方的积极性和创造性，不断巩固中央的领导力和凝聚力，在中央统一领导下形成上下一体的整合能力。通过两个关系层面的重构，使得公共领域和私人领域、中央层级和地方层级在行动上得到有机地衔接，在能力上得到深度地整合。

（三）强化制度创新。国家治理能力的现代化必须要通过强化制度创新予以配合和支撑，制度创新是推动权力结构调整、改善权力制约机制、优化职能体系、重构治理关系的重要保障。强化制度创新的基本点在于不断坚持、完善和发展中国特色社会主义制度。通过提升党内制度和国家制度的耦合性，激发市场和社会制度创新的自发性，扩大制度的一致性和包容性。增强制度执行力是强化制度创新的关键内容，不断提升制度自觉性和制度的实践效力，形成具有操作性和实践性的执行逻辑。以现代化治理需求和价值体系为匹配系统，实现治理行动的规范化、程序化，保证治理关系的科学化、民主化。制度创新为现代化治理提供长久的引导和支撑，为推动国家治理体系和治理能力现代化提供总体性、全面性和战略性的保证。

（四）提升绩效水平。国家治理能力的绩效变量是对于治理成果的衡量和评估，它反馈了其他变量的程度

和状态。衡量国家治理能力的绩效对于当下的政治实践而言，至少有以下几方面的意义：绩效体现了治理目标的实现程度，从而关系到国家治理能力的改进；绩效体现了治理体系的合理化程度，从而关系到国家治理能力体系的调整；绩效是国家治理水平竞争的重要考察指标，从而不同的国家和地区可以通过治理能力水平的衡量和评估相互借鉴和学习；绩效反映了国家治理能力各个变量在现实情景中的程度和状态，能够更好的服务于实践纠错和建设推进。

中国治理能力现代化在当下的建设阶段具有鲜明的特点，国家治理能力现代化要立足于中共引导，制度创新，关系重构，绩效引导的多方面推进。中国治理能力变量体系处于不断建设和发展之中，变量体系建构对于国家治理能力现代化发展的重要价值将逐渐展现出来。

（高秉雄系华中师范大学政治与国际关系学院教授，胡云系华中师范大学政治与国际关系学院硕士生；摘自《社会主义研究》2017年第2期；原题为《国家治理能力变量体系研究——基于国家能力变量研究的思考》）