智库思想市场与政府购买决策咨询服务的中国路径

文/张旭

智库思想市场与政府购买决策咨询服务的中国路径

文/张旭

引言

智力资源是一个国家、一个民族最宝贵的资源。任何国家的崛起必然伴随着思想的崛起。作为一个为实现民族复兴而探索道路的社会主义国家，中国思想崛起的意义更显重大。中国改革发展的任务越是艰巨繁重，就越需要强大的智力支持。中国现代学术史上，早在20世纪30年代，费孝通先生就开始思考科学研究和政策制定之间的关系，对决策咨询的理论和实践进行了初步探索。他将决策咨询看作是科研和决策之间的一个中间环节，是联结学者和政府的桥梁和纽带，并高瞻远瞩地提出“中国特色的决策咨询要研究可以生长出新东西的旧事物”。

如果说20世纪中国知识界对于决策咨询的探索是基于对中国前途命运的深情关注和自觉求索，那么21世纪中央密集出台一系列针对智库领域的重磅改革政策，则彰显了中国知识分子在中华民族伟大复兴进程中的学术担当和历史使命。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度，将其作为中国特色的协商民主的重要内容之一。“智库”概念首次见于中央文件。2015年1月，中央《关于加强中国特色新型智库建设的意见》将中国特色新型智库体系作为2020年的总体目标，揭开了智库发展“黄金时代”的序幕。2015年12月，《国家高端智库管理办法（试行）》提出，到2020年，重点建设50~100个“国家急需、特色鲜明、制度创新、引领发展”，具有较大影响力和国际知名度的高水平智库。中宣部牵头积极开展高端智库建设工作，25家机构成为首批国家高端智库建设试点单位。2017年2月6日，《关于社会智库健康发展的若干意见》对中国特色社会智库建设进行了顶层设计，为新形势下社会智库发挥民智、服务党和政府的决策指明了方向。

政府对智库的重视，既有深刻的国际背景，也源于社会转型的现实需要。从国际竞争的多样性来看，世界主要国家间不仅有经济、科技等硬实力的竞争，还存在着思想、文化、话语权等软实力方面的激烈竞争。作为世界第二大经济体，我国所拥有智库的总体水平与当前综合国力及国际地位尚不匹配。根据宾夕法尼亚大学麦甘教授（James G. McGann）及其团队发布的《全球智库报告2016》，以数量论，2015年全球共有智库6846家，数量最多的5个国家分别是：美国（1835家），中国（435家），英国（288家），印度（280家），德国（195家）。其中，美国智库数量占世界总量的四分之一强，远超过后4国总和，以压倒性优势稳居世界第一。以质量论，全球顶级智库综合排名175强中，上榜的中国智库仅有9家。尽管麦甘版《全球智库报告》对智库概念、智库分类、智库影响力的界定有待商榷，其评价方法、评价过程尚未得到公众和业界的一致认同。可是不难观察到，中国智库已经登上世界舞台，与西方智库“同场竞技”，但要想后来居上，还任重而道远。我国的政治制度，尤其是决策体制与西方截然不同，这就决定了中国智库的发展面临不同的机会和挑战，要培育智库思想市场，使智力资源为国家社会所用，就必须适应决策体制的需要。

从国内改革的复杂性来看，当前中国正处于改革的攻坚期和深水区，深层次的矛盾进一步凸显，改革之敏感、复杂、艰巨程度前所未有。很多在发达国家漫长历史时期逐个出现、逐个解决的问题，在我国快速积累并集中显现，考验着前行者的勇气、智慧与担当，也对公共决策的科学化、民主化、透明度、参与度提出更高的要求。经济学巨匠科斯是最关注且支持中国经济改革的西方学者。2011年，百岁高龄的科斯曾对中国命运忧心忡忡地坦言：“如今中国经济面临的一个严重缺陷，即，缺乏思想市场。这是中国经济诸多弊端和险象丛生的根源。思想市场的发展，将使中国经济的发展以知识为动力，更具有可持续性，而更重要的是，通过与多样性的现代世界相互作用而融合，就能够使中国复兴和改造其丰富的文化传统，假以时日，中国将成为商品生产和思想创造的全球中心。”以智库为主，向思想市场直接传递需求并获取知识产品的政府外包型决策咨询机制呼之欲出。中国社会急需有影响力的智库提供准确信息、专业知识、正确观点和深刻思想。中国智库也有责任以高质量的智力产品回应民众重大关切，有效引导舆论，开启民智、凝聚民心，担负起研究储备政策、教育公众、输送人才的社会使命。

思想市场：智库提供决策咨询服务的理论基础

思想市场的供给方主要包括学术机构（以学术研究为主）、智库（以公共政策和战略研究为主）两大类。智库与公共政策的制定者或影响者一同构成智库思想市场。智库的核心竞争力是既高瞻远瞩又切实可行的公共政策思想产品。智库的核心资产是知识分子和智慧，这种智慧并不只是知识分子厚积薄发的个人智慧，更是一种融会贯通的组织智慧。因此，智库才被视为一个国家思想创新的动力和源头。

知识界有关智库的理论思考端倪，起初聚焦在政治哲学领域，可以上溯到古希腊亚里士多德关于“知识与权力”的表述，到马克思“任何人和知识都无法存活于政治真空”的论断，再及韦伯“学术志业”“政治志业”的演讲。1971年，保罗·迪克森出版了第一本介绍智库起源和发展的专著《智库》。之后20多年间，学界对于智库的理论研究进展缓慢，明显滞后于对其他非政府组织的研究，直到20世纪90年代，智库研究才逐渐形成以时间递进为序的三大传统方法——历史路径、实证路径、国际比较路径。从国际范围看，智库研究普遍遵循的是美国经验学派的实证主义范式，而近年来兴起的文化研究和欧洲批判研究，既可以看作是理论层面的多元拓展，又可以看作是现实层面对智库概念泛化与过度商业化的反思。

如同商品市场理论一样，有关思想市场的理论观点也可以归纳为“自由市场理论”和“市场失灵理论”两大阵营。“自由思想市场”理念的渊源可以追溯到近代以约翰·弥尔顿、詹姆斯·密尔、约翰·密尔为代表的“言论自由”理论。其主要观点是：言论自由是思想自由的重要条件，如果言论遭到限制，思想就会枯萎。三位先贤的思想和著作奠定了自由思想市场的理论基础，不仅与后人总结的言论自由史上三种派系——追求真理说、健全民主程度说、表现自我说——存在千丝万缕的联系，而且还直接被纳入美国最高法院司法审查的实践中。1919年，美国“亚伯拉姆诉合众国”（Abrams v. United States）案中，大法官霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）阐述宪法第一修正案时，将自由竞争优化资源配置的逻辑引入思想领域，为“自由思想市场”理论赋予新的生命。“检验真理的最好办法就是在‘市场’的竞争中让思想自身的力量去赢得受众，而这真理是人们的愿望能够得以真正实现的唯一基础。不管怎么说，这才是我们的宪法原理。”

当然，主张言论自由并不意味着否认思想市场存在“市场失灵”。对于市场失灵的原因，西方经济学归纳了四种原因：非完全竞争、信息不对称、公共产品、外部性。从市场结构的视角，政策思想市场是不完全竞争的，表现在两个方面：首先是市场地位，政府在政策思想市场上处于强势支配地位，市场被需求所主导；其次是智库本身的发展，拥有资源和有效使用资源的制度空间是智库发展的两个关键因素，而政府权力对这两个因素均有重大影响。

从公共产品的视角，智库产品具有多种分类：公共资源、公共产品、私人产品、准公众品。四个象限中的智库产品可能通过各种媒介在不同程度上影响政府决策。由此来看，公共产品和准公共产品的智库产品不能排除思想市场失灵的可能。法国学者罗奈·勒努阿进一步指出，市场在政治上、分配上、社会化上、伦理上和生态上存在局限，自发的消极破坏因素也难以避免。

芝加哥学派、新奥地利学派、法律经济学、新制度经济学等异彩纷呈的经济学流派从不同视角关注思想市场。科斯1974年的论文《商品市场和思想市场》认为，思想市场的涵义不仅是言论自由、学术自由的理念或活动，更多是指作用于思想领域的市场机制。他对两个市场是否都需要政府管制进行过探讨。在科斯看来，两个市场没有本质上的差异，在现实中也会遭遇市场失灵，这时，就需要外部力量进行调控，促使市场恢复到公平竞争的状态。当然，思想市场的形成并不以民主为前提条件。“思想市场未必是民主的同义词。”比如：亚当·斯密并没有投票权，却享受自由演说和表达的权利。“自由思想市场的一大显著优势，在于它与多元文化和政治体制的广泛兼容性。……思想市场并不会给任何社会强加一个统一的政治体制，因此带来了宽容，培育了多样性，促进了试验和创新，增强了社会的韧性。”科斯在2012年的财经演说使公众对思想市场寄予希望又保持理性，一个“开放、自由的思想市场也许不能阻止错误思想和邪恶观念的产生，但压抑思想市场只会导致更坏的结果。一个运行良好的思想市场，能够培育宽容，这正是一服有效的对偏见和自负的解毒剂”。科斯的见解洞若观火，彰显了思想市场的本质和使命。

米尔顿·弗里德曼也谈到这种市场机制运行的前提。“在思想市场上，自由言论的本质与自由交换的本质一样，双方参与者都能获利，交易才会发生。同样，交易要想圆满完成，通常要求意见的分歧。……意见完全一致显然只是一种虚幻的、理想的模式。我们甚至难与自己完全一致。”换言之，思想市场存在的条件是思想观念的百花齐放，没有多元观念的碰撞，就没有思想交易的土壤。然而，自由言论又是自由交换的一个特例，因为在每个人获利的同时，思想市场只有通过协调观点的分歧，才能在寻求真理的道路上谋求共识。

哈耶克以人类有限理性的知识观与生存环境的时空非均质化作为出发点，论证了决策离不开思想市场上观点碰撞的必然性。“任何一个认为利用本身拥有的有限知识就能解决一切问题的，尤其做出科学决策的人，都可以被称为‘知识的狂妄’或者‘理性的狂妄’。与生机勃勃的文明在进化过程中所利用的全部知识相比，最聪明的人和最愚蠢的人所拥有的知识都显得十分贫乏，两者的差别因此微不足道。”知识的分散，个体的局限决定了自由对社会发展的重要性。在哈耶克的分析框架中，自由不是一种抽象的绝对价值，更是关系到人类生存的战略储备。

对于思想市场是否需要干预的争论，将伴随着人类社会的发展和文明的历程。可以肯定的是，思想市场既然要让经济规律发挥作用，就会面临市场失灵的风险。政府对思想市场的规制可能会导致文化单一，缺乏创新的不理想局面。但是，并不能将干预潜在的负面影响作为拒绝规制的有力证据。正如法律经济学家波斯纳指出：“尽管政府管制存在以下问题：破坏民主程序，从而导致更大危险的垄断——政府权力的垄断，或者导致信息市场脆弱。”但是“政府只有在表达自由严重威胁社会秩序的情况下才会干预。这表明对表达自由的态度根本取决于所表达的内容对社会所造成的外在成本与外在收益的比较，而不是高度垄断的政府权力”。

优势与忧思：中国智库体系的类型谱系与现实图景

在我国的政治制度和决策体制下，智库与决策者之间存在不同距离的亲疏关系，按照“智政渠道”通畅与否，智库体系折射出明显的圈层结构特点，由内核到外围分别是官方智库（党政军直属的政策研究机构，比如：国务院发展研究中心）、高校智库（比如：北京大学国家发展研究院、中国人民大学重阳金融研究院、清华大学国情研究院）和社会智库（比如：天则经济研究所、零点研究咨询集团、中国与全球化智库、察哈尔学会）。其中，具有官方背景的社会智库（比如：中国国际经济交流中心、深圳综合开发研究院、中国经济50人论坛、中国金融40人论坛）和接受社会资金的体制内智库，非均匀地分布在各圈层中，因其独特的影响力而引人关注。它们个体差异性较大，而发展势头向好，活跃了思想市场，发挥着“鲶鱼效应”。被吸纳进政治体制的群体，由于与政党-国家核心层的距离不同，拥有的资源和享受的制度空间也不同。智库的圈层结构说以政党-国家体制为宏观背景，带有科层结构的现实烙印，是理解当代智库的一种独特视角。

1. 信息数据的获取。从获取信息数据来看，目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，党政智库由于体制内的身份，更容易从官方获得原始数据、进行开放的实地调研，收集第一手数据时具备更多的便利性与合法性；高校、党校、社科院系统的智库获得信息的多寡需依赖于研究团队的社会网络、公共关系和沟通能力，也更擅长于抽样调查和实证研究获得数据支持。同时，鉴于现有政治体制下对意识形态的关切，我国需要科学的思想理论为中国特色社会主义意识形态安全保驾护航。基础理论研究作为智库建设的基石，正是高校、党校、社科院系统智库的优势所在；与体制内智库相比，社会智库在数据获取的便捷性上没有明显优势。但正是因为政治距离和社会距离此消彼长的关系，社会智库与社会的接触更为广泛，有可能捕捉到更加准确的社会信息，聚集了社会智慧成果，这正是社会智库生存和发展的差异化优势。

2. 思想产品的提供。从提供思想产品来看，官方智库由于官僚体系的支配，与政府有千丝万缕的联系，抑或本身就是政府机构或其延伸，更多地扮演领导政策的论证者、传达者，部门利益调和者的角色，它们将各部门反馈的信息进行整合传达，针对特定问题的论证缺乏不同群体的广泛参与，公信力有待提升，政策建议更多反映的是官僚系统内部利益和理念的平衡。高校、党校、社科院系统的研究者与行政实务和政策执行的关联略显薄弱。但由于受训背景的影响，他们更侧重探讨学理，加之长期在特定领域内深耕积累，他们更关注政策目标受众，善于发现问题，因此具有长远的战略眼光。社会智库对热点问题的嗅觉敏锐，一项关于重大决策事项选择偏好的调查显示：在涉及群众切身利益的重大决策时，决策者对社会智库选择倾向性达到21%，超过了高校智库。社会智库观点贴近民生、反映民意、有更高的自由度，在释缓民间压力、洞察社会难题、补充信息资源、完善政府决策等方面具有独特优势。尽管只是诸多民间社团的参与者之一，但社会智库往往是政治和经济改革的催化剂，如同“煤矿中的金丝雀”，发挥风险预警器的作用。

3. 资政建言。从资政建言来看，官方智库同决策部门距离更近，由于“体制内”的亲缘关系，更容易得到决策者的信任，与决策层的互动更加频繁，同时也强化了官方智库通过内参批示系统提升决策影响力的经营偏好。中国智库的“烟囱现象”明显，即：研究成果以内部报告的形式顺着官僚组织这个“烟囱筒”径直上行，直接送达决策者。这种机制阻碍了信息和成果的横向交流，导致机构过度划分、“信息孤岛”和研究的重复投入。乔治·华盛顿大学教授沈大卫（David Shambaugh）说，通过少数与世隔绝的机构向高层传达理念，是“烟囱式”体系的主要特点。这是内嵌于中国经济政治体制中的智库思想市场的特征。中国智库在过去十多年里，横向交流也在逐渐发生，但是还停留在局部层面，没有形成系统化的制度。

高校、社科院系统的智库与决策核心层若即若离，一方面有相应的内部渠道影响决策过程，另一方面通过出版物扩大观点传播的范围，在影响力和独立性之间寻求平衡。社会智库更加偏重媒体关系和社会影响，从而间接影响决策层。从这个意义上讲，评价智库的科学标准既要关注根植于历史和国情土壤的社会制度结构，又要兼顾智库分布的圈层结构，尊重智库发展的内在规律，不能唯批示论，综合观察与考量智库成长的各类因素。

从整体发展规划来看，我国尚未形成官方、高校、民间多种类型智库的互补机制，发展严重不均衡，限制了中国智库的思想创新活力和国际竞争力，也成为进一步深化中国政治、经济体制改革的瓶颈。从另一角度看，正是因为圈层结构中的智库具有不同属性，在信息的获取加工，思想产品的生产，资政建言等方面具有天然的禀赋差异和细分优势，才需要采取差异化的发展战略，最大限度地凝聚共识，持续扩大智库在思想市场的影响力。

政府购买决策咨询服务制度的建设方略

1. 中国特色新型智库的标准与定位

2015年1月，中央印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构，应具备九项基本标准：遵守国家法律法规；相对稳定、运作规范的实体性研究机构；健全的治理结构及组织章程；一定影响的专业代表性人物和专职研究人员；有保障、可持续的资金来源；功能完备的信息采集分析系统；特色鲜明、长期关注的决策咨询研究领域及其研究成果；多层次的学术交流平台和成果转化渠道；开展国际合作交流的良好条件。

决策咨询制度构建的目标是使智库成为沟通学术前沿、政策实践和社会关切的纽带。尤其是以成为国际一流思想库为愿景的高端智库，应该着眼于引领中国从经济大国迈向自主创新型强国、人才文化强国、军事外交强国的百年梦想，以国家利益为最高准则，为我国参与国际竞争提供智力支持。在未来，打造跨领域、跨区域、跨国界的合作研究机制，减少研究资源的分割化、碎片化，用高质量的研究成果和高效率的传播渠道在国际对话博弈中争夺话语权和主导权，中国学者应该为维护中国的权益立言、立功、立德，敢于做性格鲜明的大国智库学者。

2. 建立政府购买决策咨询服务制度的路径构想

（1）做好决策咨询服务纳入政府购买的顶层设计。借鉴发达国家培育智库市场的经验，制定法律法规，确定决策与咨询的边界。以美国为例，政府将咨询作为决策过程的法定程序，新项目的可行性论证、投资、验收、运作等各环节都要提供咨询报告。我国在制定法律法规前，可以先出台政府购买决策咨询服务的指导性意见，明确购买方和服务方的责任和义务。“政府对社会智库最大的支持就是公开采购。”将智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等思想产品，纳入政府购买服务指导性目录。采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式购买，为各类智库决策咨询服务的生产和供给营造公平竞争的市场环境，积极引导体制外智库参与决策咨询服务的供给。落实政府信息公开制度，方便智库及时获取政府信息。当前我国智库拥有的信息资源还不均衡，尤其是体制外智库，较少有机会参与国家战略及公共政策的制定。只有政府按照信息公开条例的规定，依法主动向社会发布信息，增强信息发布的权威性和及时性，才能使智库在调查研究和参与决策的过程中，想民众之所想，急政府之所急，忧国家之所忧。

（2）改革筹资机制的同时警惕“完全市场化”。从资金来源看，我国智库的经费来源比较单一，尤其是体制内智库，由财政供养，在组织运营上也实行归口管理，与主管单位是上下级隶属关系。以国务院发展研究中心为例，2015年财政拨款收入占总收入70%，无需为筹资投入大量精力。体制外智库自食其力，经费来源相对多元化，但由于影响力有限，很难吸引社会团体的捐赠，缺乏主体性资金支持，步履维艰。而国外智库资金来源丰富多样，以美国为例：项目合同、社会捐赠、投资收益是三种主流筹资渠道。各智库又会根据自身目标定位、组织结构、思想理念、社会网络、历史传统的特点而各有倚重。进行智库筹资机制改革，既要立适合我国国情，又要借鉴国际通行的制度经验，将企业捐赠和个人捐助相结合，给予税收优惠，调动社会资本助力智库建设。为社会智库的发展提供良好的制度环境，比如：将符合条件的智库按非营利法人看待，允许社会智库以非政府组织的身份接受捐赠，对社会智库投资人的实行税收减免政策等。

然而，建立多元化的筹资机制并不等于完全的市场化路线。中国政治体制也决定了思想市场不可能完全由市场主导。智库一旦完全由市场主宰，很有可能被强势资本主导，成为利益集团游说的工具。在商品市场，尚有《反垄断法》作为“市场经济宪法”，维护竞争公平的底线，而思想市场上不可能存在这样的机制。

（3）完善与国家治理现代化相匹配的智库人才机制。人的知识、智慧、创新能力是知识经济时代驱动发展的源动力，人才作为智力资本的载体，更是智库的核心竞争力。从国际经验看，一流智库的研究人员曾经是卸任官员、企业界精英、知名学者专家。在政界、商界、学界、媒体不同领域跨越转换的经历，使研究人员拥有开阔的视野和源源不断的创新思想。从中得以启示：我国智库应该培育结构合理的研究队伍和运营团队，实现人才的多样性、开放性和竞争性。建立挂职交流机制，推动智库高端人才与党政人才之间有序流动。建立柔性流动机制，通过特聘、兼职等选聘方式，引进培养智库高端人才。赋予智库高端人才在课题立项、选人用人、经费使用等方面更大自主权。完善评价激励机制，构建以品德、知识、能力和业绩贡献为导向的评价机制和激励政策。

结语

国家的崛起是世界历史长河中常见的国际政治现象，其进程与演替遵循“历史的合力”，这种合力取决于历史主体选择性与历史客观规律性，包括了人的能动性和经济的决定性，是诸多要素共同作用的结果。其中，思想储备是国家发展的基石，持续的制度创新是国家崛起的根本保证。思想市场的制度创新正是要突破经济结构、政治结构、意识形态的束缚，促使社会政治经济体制及其运行方式产生根本性转变，使制度因素与经济、科技等要素相互促进、互相推动。中国特色新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。作为思想市场中知识再生产的组织者，智库以影响国家公共政策为使命，担负着研究储备政策、引导舆论、教育公众、输送人才的社会责任。现代化智库作为市场主体参与思想市场的竞争，在充分的市场运作体制中才能得到真正的健康发展。同时，又要警惕智库思想市场的“完全市场化路线”，对中国特色新型智库的标准与定位有准确地把握和清晰地认识，做好决策咨询服务纳入政府购买的顶层设计，使新型智库在国家治理现代化的进程中发挥更重要的作用。

（作者系同济大学经济与管理学院博士生；摘自《情报科学》2017年第6期）