落实新法新政推动广东民办教育持续健康发展

2017-11-21吴开华

大社会 2017年9期

◎吴开华

◎吴开华

广东不仅是经济大省，也是我国民办教育起步最早、在校生规模最大的省区。截至2016年底，全省各级各类民办学校（含幼儿园，不含培训机构）1.44万所，占全省学校总数43.96%，占全国各级各类民办学校的8.32%。在校生657.95万人，占全省在校生总数30.3%，占全国民办教育在校生的七分之一。

广东民办教育经过多年发展，已成为全省教育事业的重要组成部分，对弥补公办教育不足、满足多样化社会需求、促进教育整体改革、推动经济社会发展发挥了重要作用。特别是，广东作为一个流动人口大省，民办教育吸纳了大量外来务工人员随迁子女入学就读，承担了部分基本公共服务职能，纾解了各级政府的财政压力和办学压力，为解决就学需求、促进教育公平作出了重要贡献。

迈向分类管理：民办教育改革发展的新格局

2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》（下文简称《民促法》）的决定。《民促法》确立了民办学校分类管理的法律制度，启动了改革开放后我国民办教育重兴以来影响面最广、意义最为深远的改革。

从根本上看，实施民办学校分类管理是我国民办教育发展现实提出的新要求，也是适应我国民商立法不断完善的必然要求。自民办学校重兴以来，我国民办学校发展的最主要矛盾便是民办学校非营利性质的法律定位与投资办学的现实状况之间的矛盾。2002年制定的《民促法》为缓解民办教育公益性的法律规定与投资办学现状的矛盾，设计了“合理回报”法律制度，其意图是在保证民办学校公益性质的前提下，把允许民办学校举办者获得合理回报作为一种优惠政策和奖励措施，以吸引更多的社会资金举办民办学校。应该说，仅从调动民办学校举办者积极性来看，“合理回报”是一个合理的并且具有创新性的制度。但是，“合理回报”法律规定也带来了一系列新的法律问题，并面临诸多新的甚至是无法克服的困境：在法理上，合理回报作为“奖励”的法律性质备受质疑；在制度设计上，对出资人要求取得合理回报的民办学校的法律调节面临难以克服的困境；在实践中，登记要求取得合理回报的民办学校寥寥无几，“合理回报”的法律规定几乎被架空。尤其是我国《民法总则》明确将法人划分为营利法人和非营利法人，更为民办学校分类管理改革提供了明确的法律依据。适应我国《民法总则》等民商立法不断完善的要求，新修订的《民促法》明确规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”可以说，新法理顺了营利性与非营利性两种不同类型办学的性质、治理机制和管理方式，为我国民办教育实现规范、有序发展奠定了坚实的法律基础。

落实新法新政，推动广东民办教育持续健康发展

民办学校分类管理涉及民办学校的性质界定、治理机制和政策协调等各个方面，牵涉的民办学校和相关部门多、范围广，是教育体制改革的难点问题之一。今年9月1日起，分类管理将进入实施阶段，但全面推行民办学校分类管理还存在诸多政策瓶颈问题需要解决，这些问题不解决，将会引发民办学校各类办学风险和管理风险。

一是健全民办学校分类管理的法律和制度

民办教育新法新政对民办学校实行分类管理属于重大制度变迁，广东应以此为契机，加快民办教育地方性法规修订进程，以立法保障民办教育在新时期获得更加快速、健康、可持续发展。

按照全国人大关于《民促法》修改决定，中央赋予省级自主探索的领域和问题或者需要省级层面解决的主要难题有：确定财政支持民办教育发展的资金额度并纳入预算；确定对民办学校进行财政补贴、购买服务等办法；确定现有学校转为营利性学校的过渡期、财务清算和税费缴纳办法；确定现有非营利性学校终止办学清偿后的补偿奖励办法；确定非营利性学校市场化方向的收费办法等。

结合《民促法》修订与分类管理的新形势新要求，广东民办教育地方性法规修订应重点关注如下领域与问题：现有民办学校的过渡和清算以及出资者选择非营利继续办学的补偿和奖励问题；非营利性民办学校收费问题；政府对民办学校的差别化扶持问题；保护举办者、教师、学生合法权益问题；完善民办学校法人内部治理结构问题；分类后民办学校的审批、登记和监管问题；公办学校参与举办的民办学校能否营利问题等等。同时，要充分发挥政策灵活性较大、时效性较强的特点，尽快由政府出台相应政策文件，全面对接《民促法》及国务院《若干意见》各项要求，及时、有效贯彻落实国家法律，避免出现新旧问题叠加情形，并为地方性法规修订提供政策准备。

二是提高政府对民办学校的合作意愿和监管能力

政府只有积极构建与民办学校的合作关系，将民办学校培育为公共服务提供的重要主体和政府公共治理的主要伙伴，民办学校才能真正迎来广阔发展空间。加强政府与民办学校的合作，首先需要政府转变观念，认识到民办学校在教育公共服务提供中的独特优势，以及在减轻政府财政负担、协助政府分担教育公共服务职责中的作用，把民办学校纳入教育公共服务体系建设，积极构建与民办学校的合作关系，将民办学校培育为教育公共服务提供的重要主体和主要伙伴。同时，要重视政府的监管职能，提升政府对民办学校的监管能力，尤其是政府依据合同进行管理以及对民办学校绩效进行独立评估的能力，保障政府购买教育服务等合作事项的有序开展。