“教育券”制度的几点思考

陈菊香

摘 要：“教育券”制度在我国是件新鲜事物，从部分地区实施“教育券”制度看，教育选择权的转变、学校竞争机制的激化、教育投资模式的改革，教育投资制度的借鉴，都将产生重大影响，带来新的机遇与挑战。

关键词：教育制度；教育投入；教育券

1955年，芝加哥货币经济学派代表人物弗里德曼（Milton Friedman）在《政府在教育中的作用》一文中首次提出了“教育券”（schoolvoucher，一译学券制）理论。认为应该改变对公立学校的直接补助的教育投入方式，由政府向学生家庭直接发放“教育券”。也就是说，“教育券”制度就是由政府向学龄儿童家庭颁发的一种表明儿童受教育权利的价值凭证。儿童在入学时将教育券交给学校，以冲抵全部或部分学费。学校则用收到的全部教育券向政府换取与此相当的年度教育拨款。我国的“教育券”制度与国外的教育券制度有所区别，有义务教育券、职业教育券、贫困助学教育券、教师教育券等，通过发放教育券对弱势教育与弱势群体进行补贴。浙江省长兴县最早推行教育券制度，其改革引起了其它许多地方的效仿，在全国范围内产生了一定影响。

教育券作为经费发放环节的革新，虽然只是一个经费转移渠道的改变，但是它包含着崭新因素，可以大大促进教育质量与效益的提高。综观“教育券”的实践与理论研究，它将给学校管理带来哪些深刻变化？

一、学校由选择学生转变为被学生选择

在传统体制下，政府对教育选择具有绝对权力，包办着所有公办教育，学校和学生几乎没有任何选择权力，他们以绝对服从政府指令为前提，主要原因是政府通过经费发放控制学校，学校因经费而被动地与政府结成权力实体，而学生作为享受教育经费的法律主体，却无从知晓自己到底在多大程度上得到了受教育权利。而在“教育券”制度下，政府、学校、学生三者之间的关系发生了根本性变化，促使了教育选择权力下移，让家长和学生自主择校就读，这样政府将教育选择权力下移给学生和家长，恢复了学生和家长本该具备的权力。教育选择权力下移，使学校与学生的关系变成了双向选择关系，学生可以选择满意的学校，从而决定教育经费投向那所学校，充分显示了自身的主体地位。在特定情况下，学校可以因学业成绩、经济、宗教、身心状况等原因对学生进行有限选择。学校一旦从经济上摆脱了政府的束缚，能把精力专注于教学质量提高，专注于为学生服务，从而恢复了正常的学生与学校的关系，使教育为学生服务的本质得以复归。

在“教育券”制度下，作为学校教育管理者，应懂得一个最基本的道理，那就是学校与学生是相互需要、相互依赖的，学生是办学的原动力。学校就其直接的目的而言是为着学生的，学校是为学生而存在的[1]。从理论上讲，尽管现在对学生或学生家长是不是上帝有不少的争议，不管结论如何，至少可以说明学生在学校的地位逐渐得以提高，学校为学生或学生家长服务的意识逐步在增强，其目的是改变传统的学生观，重构学生地位。从实践中看，各级各类学校为了争取生源，招生广告满天飞，招生人员到处跑，其目的是为学生或学生家长的择校提供信息，扩大学校的影响与办学规模。从政策上说，学校辦学依据的是国家教育方针、教育政策与教育法规，执行的是国家颁布的课程计划与课程标准，方针政策、法律法规、计划标准所反映的是国家意志，学校没有权力选择学生，相反，“教育券”制度的推行，赋予了学生或学生家长更多的选择学校的权力。

显然，学校由过去的选择者转变为被选择者，学校与学生的这种双向选择就成现实。

二、学校之间的竞争更加激烈

“教育券”制度的一个重要功能就是通过择校促进学校之间的竞争。其主要原因是，与其他国家的情况不一样，我国的公办教育既有优质的教育也有低质的教育，我国公办教育与民办教育在教育投资上存在明显的不平等，这种不均衡的现象必须改变。在教育券制度下，学校经费随生源的变化而起伏，迫使学校提高教学质量而争取生源，不仅公办学校之间要开展教育质量竞争，而且公办学校和民办学校之间也要开展竞争，这种竞争导致学校与学生之间的关系成为靠市场调节的服务者与消费者的关系。因为教育选择权力在消费者手中，学校作为服务者要求得生存与发展，其前提就是为消费者提供高质量服务。面对家长与学生的选择，学校无论公办还是民办，都居于竞争的同等地位，所有学校都没有依靠政府的权力倾斜而处于竞争优势地位的可能性。这样就从制度上保证了教育公平竞争的条件。

对于公办学校，一方面“教育券”制度将传统方案中学校之间的竞争性配置转变为学生之间的非竞争性配置，从而可以大大削减管理成本；另一方面“教育券”制度又在学校之间引入竞争机制，将传统方案中学校争取财政预算的“分配性努力” 转变为学校争取学生的“生产性努力”，从而迫使学校向社会提供质量持续提高的教育服务[2]，形成合理的竞争机制。对于民办学校，鼓励民间办学作为教育的基本国策，与政府资助教育，两者完全可以并行不悖，通过“教育券”制度的推行，提高民办学校的竞争能力，扩大了民办学校的生存空间。

当然，竞争很有可能产生冲突，如果学校都能从“教育券”带来的竞争中获益，那么竞争就不大可能变为冲突。而“教育券”这一资源总是有限的，在使用“教育券”资源上学校之间往往发生冲突，如果有足够的“教育券”资源，冲突就不会产生，而学校往往又不能有如此丰富的“教育券”资源。因此，各学校之间为了“教育券”资源的获取往往产生冲突，导致协作不良。应该说，在某些情境中，只有当冲突存在，效率才会更高。从这个意义上说，要通过“教育券”制度的推行，鼓励竞争，通过适当的竞争，导致积极意义的冲突。

三、教育投资模式的多样化

教育的公平与效益问题，是一个既关系到教育的公平与民主，又关系到教育投资效益的复杂问题。这是当前教育的热点与难点问题，它直接关系到政府的决策，同时也反映在推动教育改革的过程中。“教育券”制度也就是在这一背景下产生的，并有可能比较好地解决这些问题。从国内外“教育券”模式来看，无外乎有三类，一类是以追求教育效益为主要目标的效益类模式，另一类是以追求教育公平为主要目标的公平类模式，第三类是公平与效益并重模式。

效益类模式旨在通过“教育券”的经济功能实现学校的优胜劣汰，提高办学效益；提高教育财政经费的使用效率。这种模式应建立在充裕的教育财政基础上，把政府的财政教育经费用等面额的“教育券”发给相同类型的学生，学生凭券自由选择学校，“教育券”的面值足以抵偿大部分或全部的学费，具有“非排富性”。。这种模式虽然在一定程度上保证每位受教育者获得平等的受教育机会，又能将竞争机制引入教育领域。但是，在我国地区经济发展不平衡、办学条件悬殊大的状况下，很难推行效益类模式的“教育券”制度。

公平类模式旨在让社会弱势教育获得补偿，让社会弱势群体的子女有获得较高质量教育的均等机会。通过成本补偿方式实现受教育机会的起点公平，它往往是与教育财政经费不足相联系的，具有“排富性”。少量的公共教育经费，若普遍撒网、蜻蜓点水，每位受教育者只能得到面值很小的“教育券”，对弱势群体来说无异干杯水车薪。由于禀赋、贫困等因素而处于弱势地位的青少年除了国家教育财政资助外，很难凭自己的能力占有教育资源，获得受教育机会，因而损害了教育的社会公平。只有把这有限的教育经费集中使用，专门资助处于弱势地位的青少年，使之获得平等的受教育机会，才能实现受教育的社会公平。这种模式适合于教育财政资源相对匮乏的地区，虽然教育财政支出少，涉及的学生面小，但扩大了这部分学生的自主选择权，在一定程度上也能提高教育效率。同时，学生持券可以选择民办学校，“这至少表明，主事者开始用一种平等的眼光看待民办教育，民办教育开始享受国民待遇”[3]。

公平与效益并重模式旨在兼顾公平与效益。效益是改善社会公平的物质基础，反过来，公平又是提高效益的社会保证。没有效益就没有真正的公平，没有公平也不会有真正的效益，二者相互制约和依存。理论上如此，现实中受到生产力水平的制约，很难做到两全其美。

四、借鉴国内外教育券的合理成分

无论是国外还是国内，对教育券的推行都是十分慎重的。美国“教育券”虽然搞了十多年，也没有统一的结论，而且各州没有全面推开，推行“教育券”最红火的是智利这一小国家，已在全国范围普遍实行。我国长兴县的“教育券”有三个作用：一是扶持民办教育，二是扶持职业高中，三是扶持贫困学生，这是一个创新和发展。

与美国“教育券”相比，长兴县“教育券”有以下一些重要的特点[4]：一是美国“教育券”的运行模式是“先发（券）后选（校），官（政府）随民（家长）选”；长兴“教育券”是“先选（校）后发（券），民（家长）随官（政府）选”。二是美国“教育券”给家庭的激励是去选好学校；长兴“教育券”给家庭的激励是去选弱势学校。三是美国“教育券”是学校经费的主要或重要的来源，任何公立学校都不敢掉以轻心；长兴“教育券”在学校经费来源中所占份额较小（目前），很难对学校决策，特别是很难对强势学校决策产生重要影响，由于数额较小，也不足以影响家庭在教育质量差异方面的择校决策。四是美国“教育券”是基于公民权利的效率工具，长兴“教育券”是基于政府职责的公平工具。两相比较，无论是美国“教育券”还是长兴“教育券”，都是符合本国国情的制度安排，都是为了促进教育事业的发展，都体现了政府改善公共教育管理方式的愿望，但在实践上却采取了非常不同的做法。

是否可以移植外国的“教育券”制度，是有很大的争议，但持肯定的大有人在。第一，我国教育财政本不充足，提倡和鼓励包括义务教育阶段学生家长捐资、集资和赞助的多渠道教育经费筹集方式，表明至少部分家庭已经承担了义务教育的部分供给；第二，重点中小学与一般学校差距既存，不少家长通过社会默许的择校、选校方式送子女拥挤重点学校也是事实，这实际是承认和允许部分人以货币为选票选择学校，形成了一定程度上的教育市场；第三，义务教育作为融合产品，其公共产品要素理应政府承担，并由较高级政府协调发达地区与贫困地区义务教育供给的差距；第四，近年义务教育阶段的私立学校在各大中城市已悄然兴起，由于办学条件和质量总体较高，虽然收费远远高于公立学校的杂费收取，不少家庭却乐意送子入学。

借鉴国内外的“教育券”制度，反思目前的“教育券”制度的探索，应明确以下四点。首先，“教育券”制度必须高度承认教育的公共产品要素的存在。作为制度，政府必须以“教育券”为资助方式向家庭供给，而不是资助学校。其次，本着实际的原则确定券面的大小。由于各地经济发展水平不一致，要根据地方经济水平与不同学校类型确定“教育券”的面额大小。第三，“教育券”制度要有利于区域的整体发展。好的制度只是一个相对的概念，一项制度，在某一区域有效，在另一区域未必有效，不同的地区应选择不同的“教育券”制度，选择同一“教育券”制度的不同地区，对制度则应做出相应的调整。第四，“教育券”制度要在动态中完善。一项好的制度不仅会受到区域条件的限制，而且会受到时间条件的限制，由于制度的制定往往会建立在对一定价值的取舍基础上，所以制度的制定不应当是静止的，而应当是从发现问题到形成制度再到实施评估制度的全过程，关注制度实施的反馈信息，对制度及时调整和修正。

综述方方面面，“教育券”制度的提出并非经济学家突发奇想，也不是教育管理者的標新立异，它是人们在教育供给面临市场失灵和政府失灵的困厄时而作出的理性选择，是在充分认识教育的私人产品要素和公共产品要素融合属性的基础上，对教育供给作出的公平和效率兼顾的制度设计，是教育投资体制改革的发展趋势之一。

参考文献：

[1]张楚廷.校长学概论[M].北京师范大学出版社.1994，11（67）.

[2]吴华.对长兴“教育券”实验的启示与困惑[J].中国教育先锋网.2004-1-30.

[3]邓威.教育券：兑现公平[N].中国教育报.2003-2-24（4）.

[4]吴华.长兴“教育券”与美国“教育券”的比较与思考[J].中国教育先锋网2003-04-10.