我国工程招投标政府行为分析

谭章发

摘 要：本文分析我国工程招投标政府行为，包括政府的职能、政府行为存在问题和改进措施。

关键词：工程；招投标；政府

政府在工程招投标中扮演了重要角色：一方面它在政府投资工程中扮演教练员和运动员角色；另一方面它又在政府工程和私人工程中扮演裁判员角色。从工程招投标中的委托代理关系来看，它处于委托代理链的中间位置，起着承上启下的作用，它既是纳税人的代理人，又是承包商、招标代理机构和评标专家的委托人。它除了亲自参与这些委托代理活动外，它还要对整个招投标过程进行监管。我国招投标领域的许多腐败现象都与政府行为的不规范有直接关系。

1 工程招投标中政府的职能

在工程招投标中，政府的职能主要体现在两方面：第一，政府作为业主提供公共物品。在政府投资工程中，政府以业主的身份作为市场经济的参与主体参与经济活动，他的行为应该遵守市场经济的规则，遵循公平竞争的原则，他承担获利的机会和相应的风险，以利润最大化和投资效益最大化为目标，是市场交易中真正的利益主体。第二，政府作为管理者进行市场管理。它以治理市场秩序为己任，以法律为依据，以颁布法律、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不正当的市场交易行为进行直接或间接的控制和干预。政府的这一职能主要体现在两个方面：（1）立法。按照新制度经济学理论，市场规则的产生，实际上可以分为两种情况，一是市场主体在利益冲突和竞争中自发形成的规则，即诱致性制度；另一种则是市场不能形成的规则，需要市场以外的强制力量来制定，即强制性制度，前者强调的是市场调节，后者强调的是政府干预。我国政府在工程招投标领域制定了相关的法律、法规等强制性制度，使各项工作有法可依，保护各

当事人的正当利益，规范市场秩序。例如《建筑法》、《招标投标法》等等。（2）监督管理。政府对招投标的监督管理就是政府依据相应的法律法规对招投标的整个过程进行全程监督管理。事前监督，包括对招标企业资质审查，对施工企业资质管理等；事中监督，包括招标的合法性和内容的合法性；事后监督，中标人确定之后的合同履约完成阶段，必须进行跟踪检查，防止非法的分包和转包，出现“二次合同”，以及工程质量的检查。

2 我国招投标中政府行为存在问题

资料显示：全国从1997年至今，已有新疆、贵州、四川、广东、广西、湖南、河南、安徽、北京等10个省（区）的15名交通厅厅长因“伸手”公路工程建设而被“捉”。工程招投标已成为职务犯罪的高发区。

究竟是什么原因造成了多名厅长前仆后继呢？是《招标投标法》本身存在问题，还是招投标在操作中被“合法地暗箱操作了”？归纳起来，有三个主要原因：

①监督缺位，使招投标变成了合法地“走程序”。

当前招投标活动，省、市、县的项目，按行政隶属分别由各省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督，而各地、各行业行政主管部门彼此没有联系，各行其是，没有一个统一的、有权威的、强有力的、比较“超脱”的管理监督机构，对招投标就难以做到有效的监督。学者康晓光认为，当公权缺乏有效的监督和管理之际，利用公权寻租的腐败现象就理所当然地应运而生了。

②同体监督难遏腐败

按现行的职责分工，对于招投标过程中出现的违法活动的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。也就是说，工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和产业项目的招标投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责。这实际上是一种同体监督的机制。

行业主管部门同下属企业、有形市场和具体的招标管理机构之间有着千丝万缕的联系，难于实施有效监督。在目前的投资体制和管理体制条件下，各有关部门对本行业的招投标活动进行管理，又对具体招投标活动实施监督，有的甚至还是招投标活动的具体实施人，没有形成制衡机制，这种体制孕育了各种招投标腐败。

《招标投标法》明确规定，项目法人、行政主管部门、评标委员会都应彼此独立。然而目前不少地方，评标委员会由行政隶属关系下的专家组成，不少人是“几牌予的同一上级部门的领导”，最终谁中标还是领导说了算。如四川省的郑道访案，他既是原交通厅副厅长（招投标活动的管理者、监督人），还兼任工程建设公司的董事长（发标人），同时头上还顶着“评标委员会主任”的桂冠（评标专家负责人），几种职务集于一身，谁中标、谁不中标就是他说了算。

③法律法规相对滞后

1998年制定的《建筑法》重点是调整、约束承包商，对建设单位（业主）的监管力度不够。2003年10月28日，全国人大建筑执法检查组发布报告称，“近年来查处的行贿受贿案件中，发生在建筑业领域的占三分之一以上”。建筑业问题多，《建筑法》必须修订。清华大学教授朱宏亮指出，《建筑法》的修订依据原则：既要有利于当前建筑市场的发展，还要有一定的前瞻性；既要保留、完善现行建筑法中有利于市场发展的成熟的、有效的制度，也要去除一些不适合市场发展的规定，比如“总承包单位必须自行完成主体工程的施工”等条款。而最重要的一点，要建立一些新的管理制度，包括工程担保与保险、合同管理、造价管理等。

遏制工程招投标中的腐败行为，仅仅对《建筑法》修订是不够的。全国政协常委韩忠朝在一份提案中指出现行《招标投标法》存在较大漏洞：一是惩罚力度过轻，其惩罚力度不足以抑制招标人和投标人严格执法，因此造成许多国家重大项目的招标中国家财产蒙受损失；二是行政监督部门模糊。

3 改进措施

工程招投标腐败高发，源自于公共权力的非公共运行。腐败现象作为一种权利人利用公共职位谋取权利的活动，当权力主体有腐败的意图，并且认为腐败收益大于腐败成本时，这种可能就会转为现实。

①制定严密的反腐败规范

严密的制度是反腐败的关键。没有有效的临界状态制约机制约束腐败成本的高收益低风险，使得权势的职位有腐败机会。虽然我国也制定了反腐败的法律法规，成立了反腐败机构，但制度的缺位和组织体系权力的缺失依然是反腐败面临的严峻问题。

一方面，新问题涌现，制度缺位和制度虚设等问题需解决。例如，在由计划经济向市场经济转轨的渐进过程，政府对经济领域制度的过度干预而导致的广泛寻租活动是腐败高利润低成本的经济根源。从而使权力决策基础由谋求社会公共利益改变为追求自身最大经济利益，导致滋生权力的腐败。虽然一些应急建立的反腐规章能解决一些突出问题，但较零星分散，降低了其有效性和连续性。

另一方面，反腐败机构缺乏制度的支持，监督机制乏力。其一，监督机构缺乏独立性。其二，监督机构本身缺乏监督。我国宪法赋予人民有广泛监督权，但缺少具体可执行的监督程序，使人民的监督权无法实施。监督程序缺少，使人们往往以沉默来对待自己的监督权。监督的基础是对权力的行使应有知情权，目前的暗箱操作所导致的监督基础缺乏，使群众根本无监督权可言。

②高薪养廉可以抑制腐败动机

高薪是增加腐败成本的前提。我国腐败成本低的一个重要因素是公职人员的个人法定收入偏低。一方面，国家不能成倍提高公务员薪金；另一方面，大幅度提高国家公务员薪金，将会扩大公务员阶层与其他阶层的差距，影响社会稳定。在分配机制不健全的情况下，出现社会分配不公的现象，一些公务员对收入差距大的现象产生心理失衡，特别是掌握一定权力的公务员，还处在收入相對较低层，这是腐败的一个诱因。

同时，道德约束乏力是现阶段腐败问题滋生的一个重要原因。社会道德水平的提升需要时间和历史的沉淀。我国现处于社会转型期，次序的缺乏、观念的冲击，使得道德面临着前所未有的危机，不少人在变革中丧失了自己，置名誉、声望于不顾。

参考文献

[1]李志勇，王顺洪.我国招投标中政府行为的规范叼.基建优化，2003.10.

[2]刘铭强.论公共工程的政府采购行为[J].重庆建筑大学学报，2002（4）.endprint