农村宅基地流转制度优化设计

张 寒，楼 江

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

农村宅基地流转制度优化设计

张 寒，楼 江*

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

改革开放以来，我国农村宅基地制度在一定程度上制约着农村经济发展，同时宅基地在使用过程中也存在一系列问题，因此农村宅基地制度改革变得更加急迫。本文在对现存问题分析的基础上，从宅基地流转使用的全生命周期视角，对农村宅基地流转制度进行了优化设计，包括宅基地资源整理、土地确权和土地流转机制，并制定了宅基地流转的保障措施，为我国宅基地制度改革思路提供参考，保障农村宅基地资源的合理利用。

宅基地；流转制度；优化设计

农村宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，宅基地的所有权属于集体[1]。1978年改革开放以来，我国经济迅速发展，农民收入水平不断增加，农民生活水平显著改善，对住宅的数量和质量要求急剧提高，加之我国人口基数大、新增人口多，对新增住宅面积需求大。

随着我国城镇化进程的不断加快，越来越多的农民到城市生活和工作，导致农村大量的宅基地出现闲置现象，而且，受我国宅基地制度的影响，宅基地无法通过入市来实现其价值，造成大量的农村宅基地土地资源浪费。据国土地资源部数据显示，我国农村居民点闲置用地面积达3000万亩左右（相当于现有城镇用地规模的1/4），低效用地达9000万亩以上（相当于现有城镇用地规模的3/4）[2]。因此，一方面城市化进程加速，城市建设用地不断扩张，用地矛盾突出；另一方面，限于政策制度方面的因素，农村宅基地大量资源闲置，农民财产权利难以实现。农村宅基地制度改革就被提上日程，特别是2015年1月，中共中央办公厅和国务院联合颁布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度改革特别是宅基地制度改革进入试点阶段，允许试点地区在试点期间暂停相关法律条款，涉及到宅基地制度改革的内容：在试点地区暂时调整实施土地管理法第四十四条、第六十二条关于宅基地审批权限的规定，明确使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批[3]。

在此背景下，本文对我国农村宅基地制度改革进行研究，分析宅基地使用过程中现存的主要问题并对其制度改革进行分析，重点对农村宅基地流转制度进行优化设计，为当前农村宅基地制度改革提供借鉴依据。

1 农村宅基地使用存在的主要问题

1.1 农民宅基地财产权受限

一方面是我国农村宅基地制度的内在矛盾，我国农村居民拥有宅基地的使用权但不具有所有权，因为《宪法》规定“宅基地所有权属于农民集体所有”。宅基地使用权是一项独立的用益物权，是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利，但宅基地所有权归集体所有，这种收益权和所有权归属不属于同一主体时，必然会产生一系列的内在矛盾。另一方面是农村宅基地无法实现市场化交易，农民的财产权无法实现，特别是近几年来，随着我国城市化进程的不断加快，越来越多的农村居民迁居到城镇，农村闲置宅基地越来越多，但限于政策等方面的原因而无法进入市场交易，土地资源闲置不能发挥其价值，造成严重的资源浪费。因此，必须进行我国农村宅基地制度改革，探索宅基地流转使用模式，让宅基地土地资源流动起来发挥其应有的价值。

1.2 农村宅基地土地资源浪费和闲置现象严重

我国不断城市化进程不断加快，由此而带来城乡发展的新局面，城镇人口越来越多，而乡村人口越来越少，乡村人口在1995年8.59亿达到高峰，之后越来越少，2005年时乡村人口比城镇人口多1.83亿人，但到2011年后，我国乡村人口开始少数城镇人口且差额越来越大，到2015年时差额达到1.68亿人（2015年我国乡村人口6.03亿人，城镇人口7.71亿人）。但在发展过程中，城镇和乡村却出现了“双多”的矛盾局面，城镇人口数量不断增加，对商品房的需求量不断增加，而乡村人口数量不断减少，但农村建设用地数量却持续增加，根据《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》显示，2000～2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度；农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩，农村人口数量不断建设但居民点用地数量却不断增加，土地资源浪费现象极其严峻。

而且，很多专家学者也关注到了空心村、一户多宅、住宅闲置的现象。王一婷等通过对济南市、淄博市、烟台市3个市15各村进行实地调查得出，30.65%的受访者称自家（除儿女成家时购买或申请的宅基地以外）拥有一个以上的宅基地（有2处宅基地的占26.61%，有3处宅基地的占4.04%）[4]；李剑阁等在2749个自然村的调查数据显示，我国农村宅基地闲置率达到10.4%[5]；吴春岐等通过研究认为，我国农村宅基地闲置率达到12%～15%[6]；许树辉等通过研究认为，我国农村宅基地闲置和荒废达到20% 左右[7]。

1.3 宅基地私下流转问题多

我国一直对农村宅基地有着严格的限制，例如《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：农民的住宅不得向城镇居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买者的住宅发放土地使用证和房产证；当前农村宅基地制度改革试点依然制定了非常严格的政策，《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、规定“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”，以及宅基地使用权不得向集体经济组织之外成员流转的规定，宅基地流转受让人只能限定在本农村集体居民范围内。同时，《土地管理法》第六十二条规定因此受让人还应满足“没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件”等要求。牟晓庆也认为“入市”的土地不应包括宅基地[8]。但是，农村宅基地私下流转现象一直存在，而企业流转过程中很难严格按照法律法规的要求进行，侵犯农民利益的现象时有发生。同时，国家出于公共利益等方面的需要，还会存在征用农村宅基地的现象，在征地过程中也时有发生侵害农民利益的现象。

1.4 农村违章建筑多

农村宅基建设规划落后，违章建筑多。农村家庭住宅面积超过国家规定的建筑面积现象时有发生，如《赣州市人民政府关于加强农村住房建设管理的实施意见》规定，农村住房层数不得超过3层，总建筑面积不得超过300平方米，但很多农村住宅建设并不严格遵守；农村住宅建设占用农耕地，很多农村没有预留的宅基地，而已有宅基地的人又不退出，导致很多农村家庭到耕地去建设宅基地。

2 宅基地制度改革历程

生产关系要随着生产力的发展而调整，农村宅基地制度也在不断进行调整。根据丁关良的观点认为，我国自1949年进行了四次农村宅基地制度调整：第一阶段，1949年10月～1962年初，农村宅基地农民私人所有，农民享有宅基地所有权；第二个阶段，1962年初～1981年底，农村宅基地归生产队集体所有，农民享有使用权；第三个阶段，1982年初～1996年底，农村宅基地属于农民集体所有，农村居民和城镇居民享有使用权；第四个阶段，1997年至今，农村宅基地属于农民集体所有，农户享有使用权[9]。前文已论述，当前农村宅基地制度在制约和限制农村的进一步发展，亟待于调整和完善，国家对宅基地制度也进行了一系列探索。

2013年11月，十八届三中全会中通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“建立城乡统一的建设用地市场”；“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；2014年10月，十八届四中全会上指出土地流转的方式：转包、出租、互换、转让、入股等方式，本集体经济组织成员享有优先权，其中转让方式原则上在本集体经济组织成员间进行；2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》规定，“改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用”，这标志着我国农村土地制度（包括宅基地制度）改革进入试点阶段。同时也可以看出，政府对农村宅基地流转入市持有非常谨慎的态度，也可以反映出宅基地对于农村土地的重要性。截止到2017年4月，根据国土资源部公布数据显示，全国15个宅基地制度改革试点地域已退出宅基地7万余户，面积约3.2万亩[10]。

3 宅基地流转制度的优化思路

农村宅基地对农村稳定与发展至关重要，其流转使用制度也必须要尽量完善。本文从宅基地流转使用的全生命周期视角，对流转制度进行优化设计，构建包括农村宅基地整理、宅基地确权办证、宅基地流转机制等三个方面的宅基地流转制度，如图1。

3.1 农村宅基地整理

整理宅基地是以法律为基础，了解农村宅基地现状，明确哪些是合法宅基地，哪些是违章建筑并对其采取适当整治措施。比如，《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。宅基地流转必须是合法的宅基地，不包含占用耕地等所建设的违章建筑。因此，宅基地流转首先要对现在农村的宅基地进行整理，明确哪些属于合法宅基地，哪些属于违章建筑，对于合法建筑要区分是否超出各地的建筑面积指标。同时，进一步明确宅基地的现状，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地。例如，江西余江县作为全国农村宅基地制度改革试点地区，经过前期一系列准备工作，2015年4月份，成立县、乡、村、组四级干部试点工作领导小组，利用15天对全县宅基地进行密集调研，得到宅基地制度改革试点的第一手材料：全县农村人口30.7万人，总户数7.3万户，一户一宅4.4万户，一户多宅2.9万户，对于调查中发现的违章住房，坚决做到发现一起，拆除一起，当年就拆除农村违法违规建房199栋，有效遏制农村房屋违建行为[11]。

3.2 宅基地确权办证

宅基地确权登记发证是对合法建设的宅基地土地权利的确权登记发证，明晰产权归属，为农村宅基地合理有序流转奠定基础。农村宅基地整理已经严格区分了合法宅基地与违章建筑，对于合法宅基地应该进一步明确产权主体，明确宅基地使用权人的用益物权，即其对宅基地占有、使用和收益的权利。再比如江西余江县在2014年5月就启动农村宅基地确权登记工作，因为其中需要对宅基地进行地籍测量等工作，并于2015年8月份完成了全县农村地籍测量、宅基地使用权权属调查的工作，为后期进行宅基地制度改革试点工作的顺利开展奠定了坚实的基础[11]。

3.3 宅基地流转模式

我们国家农村宅基地的所有权属于集体，家庭只享有占有和使用的权利，不能进行流转，由此而引发了一系列问题，制约了农民的财产权，也造成了很大的土地资源浪费。目前，我国正在对农村宅基地制度进行改革试点，总结试点区可复制推广模式。

结合我国宅基地制度改革试点工作，总体来看，宅基地流转可以分为三种模式：集体组织成员内部之间的流转、抵押贷款和退出。

集体组织成员内部之间的流转。部分地区一直在探索宅基地在集体组织成员内部之间的流转，而且越来越规范，例如广东省的《广东省农村宅基地管理办法（送审稿）》中规定，需要分户、宅基地灭失或者不能使用、外来人口落户、村庄改造搬迁等情况之一的集体经济组织成员，按照送审稿的规定，可以购买本镇、本集体内其他成员的房屋及其宅基地使用权。同时，送审稿还鼓励农村集体经济组织成员出售依法取得的一户一宅之外的农村房屋，房屋所在的宅基地使用权相应转让。可以看出，广东省探索的宅基地流转不仅局限于集体组织内部，也在探索本镇范围之内都可以相互流转。但流转并不是无条件的，广东省送审稿明确禁止城镇居民购买农村宅基地及其地上房屋、附着物。

抵押贷款。按照我国法律相关规定，宅基地是不可以进行抵押贷款的。但为了进一步利用好农村宅基地自愿，2015年，国务院颁布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，选择试点区域进行试点，原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展，试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款；2016年3月，中国人民银行等发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，在《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》中明确授权开展农民住房财产权抵押贷款试点的县（市、区）进行试点。

宅基地退出。前文已指出，随着我国城镇化进程的加快，农村出现大量的闲置宅基地，而迁居到城镇的居民也不再使用农村宅基地，因此，我国中央政府和地方政府都在探索宅基地证退出机制，例如《广东省农村宅基地管理办法（送审稿）》中规定，若出现宅基地闲置两年、建新屋不拆旧屋、已迁入新村、户口迁移、使用权人死亡等情形，经原批准用地的人民政府批准，应当注销其集体土地使用证或者撤销有关批准文件，由农村集体经济组织收回宅基地使用权。同时，农村集体经济组织成员出卖、出租、赠与他人住房，或改变原住房用途，也将被禁止申请新的宅基地。对于宅基地退出机制越来越规范。

当然，宅基地还有其他很多流转方式，比如置换、出租等，形式也越来越多样化，但是需要及时制定配套实施制度。

3.4 利益分配机制

宅基地是国家分配给农民的一种福利，是社会主义制度优越性的具体体现，但由于宅基地权属的特性（所有权属于农村集体组织，使用权属于集体成员），其在流转过程中的收益分配涉及主体多，法律法规也并未对此作出明确的规定，因此，农村土地流转收益如何在政府、集体组织、农民个人之前进行分配需要进行一定的探讨。

图1 农村宅基地流转制度Fig.1 The transfer system of rural homestead

从政府角度分析,政府是市场经济的宏观调控者和管理者，通过税收等手段调节市场和维护市场秩序。针对农村土地流转收益而言，一方面，政府应该分享收益的一部分，因为政府作为社会公共服务的提供者，需要通过财政支出编制农村发展规划、村镇建设规划等，同时，宅基地流转价格与农村基础设施建设、学校及医院等社会公共服务水平密切相关，而这些都离不开政府的资金投入，应该分享宅基地流转中的收益；另一方面，从产权的角度来看，政府部门既不是农村宅基地的所有权人，也不是使用权人，因此，政府部门无权参与宅基地流转收益的分配，但现阶段我国法律法规还未对宅基地流转问题进行明确规定，待农民土地与国有土地同权、同价入市后，政府可以通过征税对农村宅基地流转进行调控。流转税的课征对象是商品和劳务的流转额，即商品或者劳务的销售收入，而农村宅基地流转即是一种经营性行为，农村宅基地每流转一次就产生了对卖者课征流转税。从当前来看，政府可以分享农村宅基地流转的收益，例如苏州政府参与集体土地流转收益分配，占到30%，剩余的70%归集体所有；长远来看，政府不能一直分享宅基地流转收益，应随着法律法规制度的不断完善，通过征收宅基地流转税来调控市场。同时，无论是长期还是远期，政府部门应该考虑如何完善农民社会保障水平，宅基地对农民具有社会保障的作用，保证家庭居有定所，是社会稳定的重要举措，但当前我国农民社会保障制度并不完善，如果此时农民再将住宅流转，将会成为社会重要的不稳定因素。

从集体组织分析,从产权角度来看，农村集体组织是农村宅基地的所有者，因此，农村集体组织有权力分享流宅基地转收益。但有三点需要注意：一是要农民集体组织不能过多分配宅基地流转收益，因为虽然集体组织拥有所有权，但是使用权归集体组织成员所有，也是国家对农民的一种福利，因此，为了维护农民利益，要规定集体组织分配的限度，不能过度的分配受益而损害农民的利益；二是集体组织要制定宅基地流转使用规则，坚持收益“取之于民、用之于民”，从农民宅基地流转所获得收益必须要用于集体成员福利，包括农民社会保障支出、农村基础设施建设支出（水、电、生态环境等）、集体成员分红等，当然集体组织也可预留部分资金作为投资等支出，但必须要规定直接用于集体成员福利水平的最低支出，广东（50%）、无锡（60%）等地都规定集体组织所获得收益的一半以上要直接用于集体成员的社会福利支出[12]；三是如果宅基地属于违法建筑或者超过法律规定面积的宅基地，则宅基地使用权流转所获得受益应全部归农民集体组织所有，因为宅基地所有权归农村集体组织所有，农民的违章建筑本身就不合法，对于流转所产生的收益也并不应该属于个人所有，应该归属于集体。

从农民角度分析,宅基地使用权是国家对农民的一种福利，而宅基地流转的主体也主要是农民，因而，农民理应有权利分享宅基地流转收益。对于农民收益应注意：一是农民时宅基地流转收益的最重要分配主体，宅基地是农民在特殊历史时期所获得的社会福利，因此，宅基地流转收益大部分应该归农民所有，国家和地方政府要制定农民分配的最低标准，防止农民利益本过多的盘剥；二是要制定严格的监管制度，相比于政府和集体组织，农民是弱势群体，不排除其他主体的不法分子从中侵犯农民利益，因此，要制定严格的监管措施，确保农民在宅基地流转中的利益不被侵犯。

4 宅基地流转制度实施的保障措施

宅基地流转作为新兴现象，必然会伴随着各种各样的问题，必须要提前完善各种保障制度，为宅基地流转的有序进行奠定基础。

第一，完善法律法规制度。根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，我国正在进行农村土地制度改革试点工作，到今年年底试点结束（2017年），总结可复制推广经验，在全国推广实行。以此为契机，制定和完善农村宅基地流转的法律法规，保证农村宅基地流转合法、有序进行。

第二，完善农村社会保障制度。国家对农村宅基地流转一直是慎之又慎的态度，实行最严格的制度限制，重要的原因之一是宅基地对农民的基本生活保障作用，是社会特别是农村社会稳定的重要制度性安排。从另一个角度看，我国对农民的社会保障制度不完善，否则也不存在严格限制宅基地流转的制度。因此，我国必须要进一步完善农民社会保障制度，这是农村宅基地流转的重要社会基础，否则会成为社会不稳定的重要来源。

第三，完善流转的组织保障。当前阶段，政府应成立专门的宅基地流转管理服务机构，保证宅基地流转有序推进。一方面管理宅基地流转工作，维护流转市场秩序，防止出现侵犯农民利益现象的出现，比如，深入农村宅基地流转一线，宣传宅基地流转政策和注意事项，分析并提前预防宅基地流转可能出现的潜在问题和风险，制定应对措施。另一方服务宅基地流转工作，为宅基地流转提供必要的行政审批等服务，不断完善服务内容，提高服务水平，比如总结宅基地流转过程中可能出现的纠纷类型，制定调解措施；宅基地流转价格评估机构，由于区位等方面的因素，每个宅基地流转的价格各不相同，政府应成立相应的服务机构，保证价格制定的公平公正性，防止恶意侵害农民利益现象的存在。

第四，完善监管制度。一方面，农村普遍存在乱搭乱建、侵占农村耕地等现象，影响宅基地的正常有序流转，土地、建设等部门应该加强对农村宅基地建设的监管。另一方面，严格监督监管政府政策的贯彻落实防止出现农村宅基地制度改革过程中出现剥夺侵犯农民利益的现象。从中央到地方政府要制定严格的监管措施，比如宅基地流转收入和支出单设账户，专人专管，不能侵犯农民利益。

第五，坚持坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止出现颠覆性错误。

5 结论

本文在对现存农民宅基地财产权受限、农村宅基地土地资源浪费与闲置现象严重、宅基地私下流转和农村违章建筑等问题分析的基础上，从宅基地流转使用的全生命周期视角，对农村宅基地流转制度进行了优化设计，包括宅基地资源整理、土地确权、土地流转机制和利益分配机制，并制定了宅基地流转的保障措施，为我国宅基地制度改革思路提供参考，保障农村宅基地资源的合理利用。

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Optimal design of the rural homestead circulation system

ZHANG Han, LOU Jiang
(School of Economics and Management, Tongji University, Shanghai 200092, China)

Since the reform and opening up, China’s rural homestead system has somewhat restricted the development of the rural economy. At the same time, there are a series of problems during the process of the using the homestead. Thus,reformation of the rural homestead system has become increasingly urgent. Based on an analysis of existing problems, from the perspective of the homestead circulation life cycle, this study optimally designed the rural homestead circulation system,including land resource consolidation, land ownership, land transfer mechanisms, and the formulation of land transfer protection measures that provide a reference for homestead system reformation in China and that protect the rational use of rural land resources.

homestead; circulation system; optimization design

F301.22

A

2095-1329(2017)04-0029-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.007

2017-10-12

2017-10-25

张寒(1992-),女,硕士生,主要研究方向为土地资源管理.

电子邮箱:15201926717@163.com联系电话:021-65980533

*通讯作者:楼江(博士/副教授/博导): loujiang@tongji.edu.cn