司法行政队伍“三化”建设的实践与思考——以江苏司法行政队伍建设为视角

文/赵庭朴 李萍 汪波

司法行政队伍“三化”建设的实践与思考
——以江苏司法行政队伍建设为视角

文/赵庭朴 李萍 汪波

导 读

党的十八届四中全会以来，江苏司法行政系统按照正规化、专业化、职业化建设的方向，以基层基础为重点，以分级管理为抓手，以职业管理为关键，在推进司法行政队伍建设的实践中，初步探索司法行政队伍建设发展规律，并以此进一步指导队伍建设实践，努力打造一支人民满意的过硬司法行政队伍。

党的十八届四中全会从全面推进依法治国的战略高度，对法治专门队伍正规化、专业化、职业化建设提出了明确要求。习近平总书记高度重视政法队伍建设，强调要加强正规化、专业化、职业化建设，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。司法行政队伍作为政法队伍的重要组成部分，包括监狱戒毒人民警察、司法行政机关公务员、法律服务工作者及相应的社会工作者和专职人民调解员等，队伍种类多样、结构多元，是公安以外数量最为庞大的一支政法队伍，其职能履行涵盖法律服务、法治宣传、法律保障和特殊人群管理等多个领域，且不断拓展延伸，在维护安全稳定、促进社会和谐中的重要地位及作用日益显现。近年来，江苏省司法行政系统遵循司法行政队伍“三化”建设发展规律，围绕“打造人民满意的服务型司法行政机关”目标，坚持以基层基础为重点，以分级管理为抓手，以职业管理为关键，努力打造一支人民满意的过硬司法行政队伍，为推进司法行政事业科学发展、更好地服务经济社会建设提供了坚强保障。

司法行政队伍“三化”建设发展的一般规律

司法行政队伍“三化”建设是一项长期、艰巨、复杂的任务，必须因地制宜、循序渐进。“正规化”是对司法行政队伍有效履行职责使命的整体要求，“专业化”是对司法行政队伍履职能力建设的专业要求，“职业化”是增强司法行政队伍创造力、凝聚力、战斗力的保障要求。“正规化、专业化、职业化”建设是一种动态发展、相互联系的“三位一体”的建设体系，在不断深化发展的进程中，体现出一定的周期性和渐进性。特别是党的十八大以来，司法行政队伍正处在新一轮发展周期中，需要经历初、中、高三个发展阶段，最终实现司法行政改革发展的目标要求。

（一）司法行政队伍“三化”建设初级阶段。此阶段由于司法行政体制机制的重大改革，司法行政队伍“三化”建设在人才队伍结构、职业准入制度、人才素质结构要求等队伍管理制度方面相应出现较大变化。为尽快应对这一阶段队伍管理制度变化较大的特点，正规化的建设重点是加强理想信念教育，并推进机构人员编制规范建设，为队伍建设打下坚实的基础；专业化的建设重点是做实基础性教育培训工作，为队伍适应岗位要求提供基础能力保障；职业化的建设重点是做实职业标准建设，从源头上保证队伍具有较高素质。

（二）司法行政队伍“三化”建设中级阶段。队伍管理制度趋于稳定，专业化分工进一步细化，各工作岗位对从业人员知识、技能素质需求逐步明确是这个阶段司法行政队伍“三化”建设的主要特点。此阶段，正规化建设的重点是提高思想政治工作时代性和感召性，推进岗位职责标准化建设，为队伍“三化”建设蓄积发展张力；专业化建设的重点是推进基础型人才和实战能力建设，为打造服务型队伍，进一步提高工作效能提供专业能力支撑；职业化的重点是做实职业保障建设，也为接下来的高级阶段做好准备。

（三）司法行政队伍“三化”建设高级阶段。这个阶段特点体现为队伍管理制度得到进一步完善，职业准入、教育培训等制度的发展落实使得队伍专业化程度进一步提升，队伍建设着眼点放在牢固树立以忠诚、为民、担当、公正、廉洁为主要内容的政法干警核心价值观，培育基层司法行政工作人员爱岗敬业的工作态度，倡导司法行政职业道德建设。此阶段，正规化建设的重点是进一步提升思想政治素质，推动社区矫正立法、出台司法行政组织条例等涉及司法行政队伍建设的法规、条例等制度性建设，为向更高层次演进做好准备；专业化建设的重点是推进高层次、复合型人才和核心能力建设，为队伍“三化”建设提供人才智力；职业化建设的重点是推进职业文化建设，为队伍“三化”建设蓄积内生动力。

实际上，尽管我们对司法行政队伍建设的周期，以及周期中不同阶段，包括不同阶段中“三化”建设各自侧重点有了一个初步的划分，但从宏观着眼，各个阶段以及各自的侧重点都不是绝对的，“正规化、专业化、职业化”建设贯穿于司法行政队伍建设的全过程，“三化”之间始终是相互推动促进，不断升级，推动司法行政队伍建设向更高层次不断演进。

新形势下司法行政队伍建设面临的新挑战新要求

从司法行政机关的政治属性来看，其作为政法机关，政治属性是第一位的，必须始终筑牢忠诚可靠品格，对队伍“正规化”建设提出了更高的要求；从服务型政府建设大趋势看，从管理为主向服务为主推进，最大限度满足群众法律需求，对队伍“专业化”建设提出了更高的要求；从司法行政体制改革深入推进大背景来看，广大司法行政工作人员对个人发展和职业待遇等方面有更多期待，对队伍“职业化”建设提出了更高的要求。

（一）“正规化”建设更加强调信念坚定、忠诚可靠。党的十八大以来，司法行政事业之所以蓬勃发展，最根本的就是司法行政队伍保持了坚定正确的政治方向，把讲政治的要求落实到各项司法行政工作中。从总体上看，当前司法行政队伍拥有坚定的理想信念，保持了忠诚可靠的良好品质，但仍有少数人对党的方针路线政策缺少深刻理解，对上级的决策部署落实不够有力，在改革攻坚、破解难题上束手束脚，迫切需要在司法行政队伍“正规化”建设过程中，更加重视思想政治教育，创新政治教育手段方法，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，引导广大司法行政工作人员更加忠诚地履行职责使命，用自身的实际行动保证司法行政工作正确政治方向不动摇。

（二）“专业化”建设更加强调专业素质、核心能力。一方面，“专业化”建设必须精准定位。实际上，司法行政系统队伍规模大、岗位类别多。在队伍“专业化”建设过程中仍然有职责定位、角色定位、能力定位等方面的不足。因而，在司法行政队伍“专业化”建设过程中要突出行业、岗位特色，大力加强业务培训，努力提高司法行政干警和法律服务工作者专业素质。另一方面，科学技术的发展日新月异，信息化技术在工作生活中的广泛应用给司法行政队伍建设提出崭新的课题。虽然在司法行政领域，信息化建设取得长足的发展，但“软件”上的短板依然存在。在这样的背景下，如何适应时代发展要求，打造基于大数据运用的核心能力，推动司法行政事业跨越发展成为司法行政队伍建设必须考虑的问题。当前和今后一段时期，迫切需要强化信息能力建设，更加注重大数据运用，建立健全一体化基层力量整合、实战化勤务运行、常态化网络教育等“互联网+队伍建设”新模式，推动大数据与司法行政各领域深度融合，提高工作的预见性、精准性、高效性。

（三）“职业化”建设更加强调职业素养、职业保障。司法行政队伍是一支不同于普通公务员的队伍，特别是在当前加快推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势下，司法行政队伍迫切需要通过职业文化建设，进一步提高职业素养，更好地为推进供给侧结构性改革、扶贫攻坚、“一带一路”、长江经济带发展建设等国家重大战略实施提供优质高效的法治保障和法律服务。与此同时，广大司法行政工作人员长期处于社会矛盾纠纷调处一线，管理教育着监狱服刑人员、强制隔离戒毒人员、社区矫正人员及刑满释放人员，任务繁重，工作压力很大，安全风险较高，如何进一步健全符合司法行政职业特点的保障机制，提高职业风险保障水平，已经成为当前队伍职业化建设的一个重点。为此需要在制度创新、体制创新、机制创新上多下功夫，通过建立健全职业保障体系，完善激励机制，培育司法行政职业文化、职业精神等方式，不断提高职业化水平。

江苏司法行政队伍“三化”建设实践

2014年以来，江苏省司法厅党委把握队伍“三化”建设发展的一般规律，按照四中全会要求，相继启动实施了司法行政队伍“三化”建设推进年、提升年、达标年活动，队伍整体素质和履职能力不断提高。全省司法行政队伍总量比2014年增长4%；司法所所均达6.11人，比2014年提升5.34%；律师近2万人，每万人口拥有律师2.4人，基层工作力量得到有效加强。干警中本科以上学历达78%，比2014年提升6个百分点，具有法律专业背景的占41.32%，人员素质明显提升。先后涌现出一批先进集体和个人，树立了司法行政队伍的良好形象。

（一）以基层基础为重点，扎实推进正规化建设。坚持不懈抓好理论武装，积极开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育，不断加强纪律作风建设，建立政治宣讲和督察制度，定期组织宣讲团对中央、司法部和省委省政府重大会议和文件精神进行巡回宣讲。制定出台思想动态分析研判意见，开展个性化、定制式、互动型思想教育活动，将讲政治的要求落实到司法行政各项具体工作中，队伍严守纪律规矩、坚持廉洁从政的意识进一步增强。按照“布局合理、规模适度、分类科学、功能完善、结构合理、管理信息化”要求，推进监狱戒毒系统监区（大队）规范化建设，达标率达100%。全面推进司法行政机关基层基础建设“365工程”，全省所有县（市、区）和乡镇（街道）建立了公共法律服务中心，所有村（社区）建立了司法行政服务站，覆盖率达100%，形成了具有江苏特色的司法行政管理体制和服务体系。大力推进执法管理工作标准建设，编写完成执法管理标准手册，出台司法所公共服务规范、公证和法律援助服务标准，制定监狱机关刑罚执行权力清单和社区矫正刑罚执行权力清单、民警一日执勤规范、律师事务所规范化建设标准指引等，推动建立了涵盖执法管理、行业服务、站点建设等5大类114项工作标准，初步实现岗位目标清晰化、岗位标准类别化、过程管理精细化、执法（业）行为规范化。

（二）以分类管理为抓手，大力加强专业化建设。根据司法行政工作人员不同职能特点，不断健全队伍教育管理模式。在干警层面，制定司法行政干部教育培训工作实施办法，大力加强培训基地、培训教材和师资力量建设,举办各类业务培训,开展岗位练兵活动,组建司法行政学院，开发并运行网上考试系统，搭建学习培训、等级考试的线上线下平台，干警参训率达100%，具有法律、监所管理、教育学、心理学、信息工程、医学、经济管理等核心专业的民警占比达75%以上，初步建立了拥有6000余人的司法行政人才库。在社会工作者和专职人民调解员等辅助人员层面，以实务能力、职业操守、工作业绩为主要内容，制定实施人民调解员等级评定管理办法，指导各地开展专职社工等级评定，试点社工薪酬待遇与等级挂钩。鼓励专职社工参加职业水平考试，先后有264名社工取得社会工作职业资格，占比近10%，逐步形成与司法行政工作发展相适应的专职社工人才梯队。在法律服务人员层面，发挥行业协会作用，根据法律服务人员不同层次、不同岗位特点，组织开展各类培训，重点提升从业人员依法执业、诚信执业、规范执业能力，目前全省律师、公证、司法鉴定等法律服务行业具有副高级以上职称的高层次人才占比近8%，法律服务队伍专业化水平进一步提高。按照开放共治的要求，引入社会组织开展法治宣传、纠纷化解、特殊人群教育帮扶等，打造民情民意调查、数据分析研判、社会工作等“五支新军”，建成司法行政领域社会组织4200余个，初步形成司法行政综合力量体系。

（三）以职业管理为关键，积极推动职业化建设。开展江苏司法行政精神大讨论活动，培育形成以“崇法崇德、致正致新”为内容的江苏监狱警察精神，以“忠诚忠信、崇法崇德、善矫善治、创新创优”为内容的江苏戒毒警察精神，以“忠诚、精业、守信”为内容的江苏律师精神，队伍精气神进一步提振。扎实推进民警养老保险、医疗保险、工伤保险的参保工作，加强民警职业风险保障；建立“团警计划”工作机制，通过系统内调配解决民警夫妻分居等家庭困难；优化基层民警值班备勤模式，健全年休假、健康体检、心理疏导等机制，调适民警身心健康；制定实施江苏司法行政系统荣誉仪式组织实施办法，举行干警入警退休、宣誓承诺、立功授奖等仪式，队伍凝聚力进一步增强。完善师带徒工作机制，开展“岗位互换、青春同行”“警察职业誓词”宣誓承诺等活动，实施年轻干警业务技能轮训，组织厅直系统6500余名35岁以下干警开展个人职业生涯规划活动，逐步推进个人职业生涯规划全覆盖，帮助干警形成良好的职业期待、促进自我价值的实现。进一步完善典型选树宣传机制，持续开展“最美司法所长”“最美人民调解员”“最美专职社工”等选树宣传活动，近三年来,先后有5个单位获全国司法行政系统先进集体荣誉称号、4个基层单位荣获集体一等功,15名同志荣立个人一等功,6名个人获全国司法行政系统先进工作者荣誉称号,135个先进集体和146名先进个人受到省级以上表彰，司法行政群众知晓率和满意度达90%以上。

推进司法行政队伍“三化”建设的思考

面对新形势新任务新要求，司法行政系统应牢牢把握政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，按照队伍“三化”建设的一般规律，在司法行政机构设置、力量配备、教育培训、职业文化等基本达到“三化”中级阶段发展水平的基础上，着重从人才结构升级、队伍管理升级、职业发展升级入手，强化顶层设计，加强分类指导，创新工作机制，破解问题短板，努力推动司法行政队伍建设向“三化”中高级阶段迈进。

（一）进一步推动人才结构升级。

明晰司法行政人才类型，健全人才体系，创新人才机制，推动人才结构升级。一是探索建立“三型”干警人才。以司法行政系统干警为重点，建立专家型人才，即培养具备较高的专业知识、专业学历和专业技术，相关领域研究在全省乃至全国有影响力，能够发挥在司法行政领域统筹规划、牵头引领、开拓创新和示范带动作用的高层次人才。建立骨干型人才，即培养具备一定的专业知识和专业技术，精于相关业务领域法规政策研究和业务指导管理，在本地区、本领域能够发挥引领实战、应用实战、助推实战的骨干作用的司法行政业务条线领军人才。建立技能型人才，即培养具备岗位专业知识和业务管理、信息技术应用、民意调查收集、分析研判以及社会沟通协调等岗位技能，能够直接面对社会、面向群众开展矛盾纠纷排查调处、公共法律服务、特殊人群服务管理、法治宣传教育等工作的司法行政实战实务应用人才。二是加快健全法律服务人才体系。在加快推进“三型”干警人才发展的同时，统筹推进法律服务、人民调解等行业人才发展，积极推进紧缺人才的引进培养，实现律师、公证、基层法律服务等专业法律服务人员每万人拥有数达到经济发达地区3.5人、经济发展地区2.5人、经济落后地区2.2人以上；每万人拥有人民调解组织专业人员0.6人以上、特殊人群服务管理专职社会工作者0.75人以上，以满足经济社会发展的需要。三是积极探索人才工作新机制。建立健全符合司法行政人才特点、有利于促进人才全面发展的人才开发机制、人才识别机制、举才荐才机制和人才交流机制。建立以岗位职责为基础、能力业绩为导向的人才评价标准，综合评价各类人才的素质能力和创新水平，提高人才效能，发挥人才的最大价值。加强人才发展资金保障，每年安排专项资金用于人才工程的运行、重点项目的实施和人才成果的转化，形成因材施用、人尽其才的良好环境。

（二）进一步推动队伍管理升级。通过人员科学分类，力量整合以及各级司法行政机关上下的一体联动和服务管理的一体运作，提高队伍管理水平，推动服务效能的提升。一是推进司法行政干警分类管理。根据职能分工，将司法行政干警分为三类：第一类是刑事执行类，主要包括监狱人民警察和从事社区矫正执法事项的司法行政机关公务员；第二类是行政执法类，主要包括戒毒人民警察，管理指导律师、公证、司法鉴定、基层法律服务和人民调解、法律援助的司法行政机关公务员；第三类是综合服务类，主要包括从事法治宣传和“司政后”等服务保障工作的司法行政机关公务员。针对不同的人员分类，推进岗位管理的标准化，优化岗位设置，明确岗位职责和工作标准，固化工作流程，建立健全司法行政机关执法人员持证上岗和资格管理制度，切实以岗位的标准化管理推进队伍的专业化进程；推进教育培训的模块化，研发面向新干警的专项培训模块，面向刑事执行、行政执法、综合服务类人员的专业培训模块，提高培训实效；推进队伍管理的绩效化，以岗定责、以责定标、综合定等，切实发挥考核的杠杆作用，提高队伍执行力。二是探索推进一体化基层力量整合模式。加快省市县三级司法行政指挥中心建设，并进一步向乡镇延伸，借助司法所和司法行政服务站移动端的应用，实现单点登录、全网应用，统一模板、四级联通的协调指挥体系；推进监狱戒毒系统应急指挥中心建设，深化“监狱—监区”二级管理，进一步提升警力使用效能。按照“信息流、工作流、采集流”一体化的要求，加快实施司法行政系统“大数据”工程，加强与公安110、12345政府服务热线等信息渠道的互通共享。坚持以实战为导向，按照“不变体制变机制”的原则，打破机关内部条线和部门界限，注重数据有效采集，各部门联合分析研判信息，建立专门工作队伍，实现资源的有效配置，事项的迅速响应处置。三是探索司法行政领域社会组织发展模式。为满足司法行政业务需要，弥补基层工作力量，提升行业服务管理水平，应将社会组织作为司法行政干警、法律服务行业以外的第三支力量，根据社会组织发展规律和特点，探索完善从雏形发掘、培育孵化到“出壳”登记等一系列培育孵化机制，培育发展五类司法行政领域社会组织，即重点引导扶持热心公益的群众自发建立的基础型社会组织，建立具有行业特点的枢纽型社会组织，发展一批具有较高专业水准的、提供专项服务的专业型社会组织，广泛建立律师、人民调解、司法鉴定等行业型社会组织，探索建立以网络、手机为主要服务载体的网络型社会组织。同时，加快推进规范建设，不断提升承接公共法律服务的能力，充分发挥他们在法治宣传、法律服务、预防犯罪、特殊人群教育帮扶等工作中的积极作用。

（三）进一步推动职业发展升级。

通过加强顶层设计，强化职业保障，让司法行政工作者在组织上更有归属感、工作上更有荣誉感、生活上更有幸福感。一是严把职业准入关口。进一步严格任职条件，提高司法行政队伍不同群体的职业准入门槛，探索建立监狱戒毒警察执法资格考试制度，明晰司法行政机关公务员、事业单位人员以及专职人民调解员、专职社工的任职资格和准入条件，切实把好人员“入口关”。二是培育职业归属认同。积极培植司法行政职业精神，深入开展司法行政系统职业文化和职业伦理教育，促使干警养成坚定信念、恪守良知、理性公允的职业品格。探索对实绩突出的优秀司法局长、司法所长优先向地方组织部门推荐使用，或通过选调，进入上级司法行政机关。加强目标管理，深入开展职业生涯规划，以职业发展为主线，帮助广大干警进一步明确自我定位，形成良好的职业期待，确定职业发展的路径，促进自我价值的实现。三是加大职业保障力度。结合司法体制改革,完善符合司法行政职业特点的保障制度，适当增调司法助理员岗位津贴标准，将发放范围扩大到司法行政所有在编人员；认真落实人民警察警衔津贴和岗位津贴标准，推动实行特殊病犯、戒毒人员专管干警岗位津贴制度；完善专职社区矫正（安置帮教）社会工作者、专职人民调解员岗位津贴政策，进一步激发队伍工作活力。研究制定对欠发达地区、律师资源较少地区的税收优惠政策，扶持促进律师业发展。进一步完善司法行政干警履行法定职责保护机制、人身安全风险防范机制、救济保障制度等，加大对基层干警的帮困抚恤力度，筹建特困民警救助基金、执法风险基金，切实解除他们的后顾之忧。

加快推进司法行政队伍“三化”进程，必须教育引导广大司法行政工作者毫不动摇地坚持党的绝对领导,更加坚定自觉地维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,更加坚定自觉地在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，不断提升高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想根基和素质能力，确保司法行政队伍忠诚可靠。同时，进一步创新干警“八小时之外”管理，探索建立支部、家庭、社区“三位一体”管理模式，把“网上管理”和“线下走访”结合起来，严格规范干警的社会交往、生活交往。

（作者赵庭朴系江苏省司法厅党委委员、政治部主任，李萍系江苏省司法厅政治部副主任兼人事警务处处长，汪波系江苏省司法厅政治部主任科员）