浅析我国公共服务现状与发展趋势

赵义华　王钊　李德军

摘 要：享受公共服务是我国公民的基本权利。早在十八世纪，古典自然法学派代表洛克、卢梭等提出的“天赋人权”“社会契约论”，阐述了政府为满足公民基本生活需求而具有对其“生存照顾”的义务，并提出相应的公共服务。随着中国改革开放的不断深入，政府职能中心的转移，法治社会的加强，强化政府的公共服务供给责任成为迫在眉睫的任务。本文试图从中国公共服务供给现状入手探讨公共服务供给发展趋势。

一、公共服务供给概念辨析

1.公共服务。

所谓公共服务，是指政府提供的服务，包括有形的产品和无形的服务两种，旨在满足广大民众的要求，为广大民众提供无差别的、非排他性质的服务和产品。

2.公共物品。

关于公共物品的概念，奥尔森指出：“任何物品，如果一个集团X1、X2……Xn中的任何个人能够消费它，它就不能被另一个集团的其他人消费”。[1]因此，为了降低相对成本，个人需要通过集体来提供公共物品。

3.公共服务供给。

所谓公共服务供给，是指公共服务由服务到产出的过程，是公共服务的核心，具体包括供给主体、供给内容、供给方式、供给绩效四个层面，其中供给主体由公共部门、私营部门、第三部门三方共同构成等位角色，竞争或协作；供给内容中包括公共服务的数量、质量、种类和结构等；供给方式包括公共服务供给模式与方法；供给绩效则为服务绩效管理与监督控制。

二、我国农村公共服务供给基本现状

中国是农业大国，农村问题处于我国社会主义现代化建设全局的重要位置。2010年胡锦涛强调“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村……加快发展城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划，基础设施，公共服务等方面推进一体化。”农村公共服务作为一种满足农业生产，农村发展，农民生活共同需要的事务，随着经济社会的不断发展，在供给方面出现了如下问题：

1.经济发展目标下政府职能定位偏差。

长期以来在以经济建设为中心的发展目标下，各级政府把精力和关注的焦点都放在经济建设领域，扮演了经济建设主体和投资主体的角色。长年热衷于对能够推动于GDP快速增长的项目的投资甚至包括在竞争性领域取代市场跟私人服务的物品。相反，本应对农村提供的公共物品，如农村教育、社会保障、公共卫生、科技推广、信息提供以及相应的制度安排等均很欠缺。个别地区诸如供水、供电、燃气供应、公共交通、通讯、环保等公共服务几乎没有。

2.压力型体制下政府服务意识淡薄。

所谓压力型体制，是指一级政治组织未完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。它产生于二十世纪七十年代末农村计划经济体制改革中，随着改革开放的不断深入，岗位目标责任制的广泛推行，为确保经济政绩的稳定增长，各项指标的顺利完成，各地上层领导开始充分将其内部行政权力转化为驱动经济发展的动力资源，制定各项目标，并以数字化的形式具体展现出来，通过指标和任务的形式层层下派最终到基层组织。这些指标实际上成为基层行政组织及行政人员荣誉得失的唯一準绳和指南，从而给基层政府带来了巨大的压力。因此，农村基层政府作为高度集中、僵化的垂直权力底层，从实质上变成单独完成指标和任务的机器，当然这其中也包括组织公共服务的生产。生产组织的垄断、供给内容的强制、加上浓厚的行政管理色彩，无疑会导致公共服务效率低下、成本高昂等一系列问题的出现。具体表现为较保守的官本位思想及随之而来的不热情、不主动、不冷不热的服务态度。

3.决策模式下的政府忽视农民需求。

新中国成立后，农业政策经过土地改革、农业合作化运动、人民公社化运动三次调整后，最终确立了以强制性行政供给手段为特征的人民公社体制，其核心就是完全的自上而下的决策模式，这种公社统筹安排公共品供给的直接结果就是农业发展受阻。而这种弊端并没有伴随1982年人民公社体制的废除而消失，依然成为二十一世纪初税费改革后农村公共品供给决策的瓶颈，第四部《中华人民共和国宪法》明确规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政机构。因此，乡镇政府自然的继承了原人民公社的公共品供给职责，农村社区公共服务的供给依据主要依靠乡村社区外部的行政命令，而非农民需求。

三、我国城镇公共服务供给基本现状

1.城乡二元结构下城镇公共服务不均。

城乡二元结构包括两个层面的含义：一是形成于20世纪50年代的城乡二元户籍制度；二是形成于20世纪80年代的城乡二元土地制度。改革开放以来，社会经济的飞速发展，人民生活水平特别是城镇人民生活水平的不断提高，越来越多的农民流向城镇。这些人经过多年的努力，已经成为城镇的一份子。由于传统的户籍限制，使得市民与农民的身份出现凝固化，最后造成城乡居民社会区隔局面出现。再加上土地管理与利用制度的约束，导致农民无法得到市民身份，也就无法同市民再就业、社会保障、政治权利等方面享有同样的待遇。因此，农民很难真正融入城镇生活，与市民一样平等地享受城镇公共服务。

2.片面现代化追求下社会服务职能缺失。

在功利主义影响下，城镇政府更多地关注自己的政绩和既得利益，片面追求城镇规模的扩大和建设的美化。集中精力搞生态城、大学城、会展中心、豪华场馆等短期工程，利用土地的价值开发房地产等项目以攫取巨额利润，缺乏长远考虑，对城镇基础设计建设置之不理，而这些问题随着显性工程的突飞猛进发展日益暴露出来，首先农民的土地被大量占领，以家庭为纽带的农村经济形势遭到破坏，这些农民被迫流入到城镇，由于经济土壤的转变使得农民对政府的要求有所改变，而政府忙于经济建设却对农民的需求如教育、就业等棘手问题没有及时解决，造成农民基本生活保障受到威胁，对未来的生活缺乏信心，更严重的就是大面积的缺乏社会责任感。此外，随着农民的进城，留守儿童、老人、妇女成了新生的弱势群体，这类人群同样需要政府及时提供社会服务。然而，这样的状况随着城镇片面城市化的发展，贫富差距的拉大，严重影响了社会的和谐发展。endprint

四、我国公共服务的发展趋势

1.公共服务形式社会化。

公共服务社会化的程度已经完成了由政府向公共部门第一轮转移，正处在向社会主体单位的第二轮转移阶段。[2]推动公共服务形式社会化，关键在于实现政企、政社、政事分开，由非政府公共组织或非公共组织替代政府处理相关问题。具体包括两个层面：

（1）公民参与，即赋予公民自主选择公共服务的权利。当公民不满足当前的公共服务提供者时，可以由其自主选择其他提供者，同样，对于不满意的产品，也可以自行更换其他服务产品，具体的形式包括：公示制、听证会、职工代表大会等。通过给予公民更多的选择权和话语权，可以提高公共服务供给方的运行效率、服务态度、价格的合理性、反馈的真实性等；此外，通过对各类公共服务需求数量的统计与分析，也可以指导公共服务的供给变动，构建需求与供给之间的动态平衡，提高办事效率。

（2）竞争机制，即公私部门与公共部门内部良性竞争。市场机制能够降低生产成本提高服务效率的根本原因，就在于竞争对手的存在。市场配置资源的机制能否发生作用，很大程度上直接取决于竞争的规范性和有效性。在公私部门和公共部门的内部良性竞争，主要有以下几种方式：如人员聘用制、组织形式的公司化、成本核算制等。通過一个公平、透明的竞争环境避免私营垄断的出现，节省行政成本、提高行政效率。

2.公共服务体制市场化。

伴随着全球化、信息化、市场化时代的来临，公共服务体制市场化的改革是非常重要的。而在公共服务体制市场化改革中非营利组织发挥着日益重要的作用。首先，非营利组织具有强烈的公益色彩；其次，非营利组织具有极大的灵活性，可以有效的把市场机制和社会自治组织力量结合起来，从而降低政府的总成本，提高效率。[3]

参考文献：

[1]奥尔森《集体行动的逻辑》台北远流出版事业股份有限公司1989第18-20页.

[2]卓越，《政府职能社会化比较》，国家行政学院学报2011年，第3期，第46页.

[3]查尔斯·沃尔夫著，谢旭译。《市场或政府——权衡两种不完善的选择》北京中国发展出版社1994.158.

注：2017年度廊坊市哲学社会科学研究课题，立项编号：2017083 课题组成员：赵义华 王钊 鄢旭 李德军，课题名称《公共服务供给改革与服务型政府建设研究》endprint