兰州基础设施建筑运用PPP模式存在的问题

【摘要】在推进新型城镇化良好有序发展的过程中，基础设施建设是其中不可或缺的一环，而在其建设环节中也存在着一些突出问题，同时为了响应党的十八届三中全会改革精神，充分发挥市场在资源配置中决定性作用以及更好发挥政府作用，在基础设施建设中有效运用PPP融资模式有助于解决上述问题。本文通过分析兰州基础设施建设和融资现状，提出兰州在引入PPP融资模式的必要性和紧迫性，最后指出PPP融资模式运用中存在的一些问题。

【关键词】基础设施建设 PPP融资模式

一、PPP融资模式的介绍

PPP融资模式是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。在中国，PPP融资模式的具体运用应分为外包、特许经营、租赁三种方式。

二、兰州市基础设施的建设现状

近年来随着兰州经济的快速增长，全市公共事业的投入和建设进一步得到重视，城市基础设施的资金投入量逐年上升，主要设施的固定资产投资总量水平大幅提升。相关设施存量规模见下表。

可以看出，随着兰州市城镇化水平不断提高，已进入高级城市型社会。在2015年末兰州市的劳动力资源就达到297.69万人，其中城镇劳动力为207.16万人，占总劳动力比重69.9%。这也对兰州城市基础设施建设提出更高的要求。而甘肃省基础设施建设主要的资金来源是政府性债务资金，包括政府预算资金、地方政府自筹资金及银行贷款、发行债券等。2014年甘肃省发改委首次推出的鼓励民间资本以PPP等方式参与建设运营就达100个项目，在减少财政支出压力、提高资金使用效率、创新管理机制方面，PPP融资模式在甘肃省兰州的基础设施建设等领域被寄予了厚望。

三、兰州基础设施运用PPP模式存在的问题

（一）缺乏PPP融资模式运用的法律法规保障

根据国外PPP融资模式成功的实践，PPP融资模式在中国的有效运行最关键的因素是良好法制环境的保障。试想当在某项目运营中出现突发问题，引起社会公众的关注时，项目合作的双方却在相互推卸责任，这会造成多么恶劣的社会影响。目前，我国PPP项目的管理参照《特许经营法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》，但这些法律法规并没有全面涉及PPP融资模式运用中存在的问题，综合考虑各方因素，更明晰具体的法律法规仍在广泛征求意见的阶段。PPP融资模式主要运用于城市公共基础设施建设方面，由于城市基础设施建设具有非市场性特征，为了满足社会公众对城市整体良好有序发展的期许，应由政府领头主导公共基础设施的建设。随着相关法律政策的不断完善，项目合作双方的权益和义务将得到明确，保证项目的整体流程和运作都更加完善规范，最终达成合作双方共赢愿景的同时，也为社会公众提供优质高效的公共服务。

（二）缺乏合作双方风险共担的原则

PPP项目在具体实行中都面临一系列系统性风险和非系统性风险，例如相关的政策法规的完善和变动，调整经济结构等，因此企业很难预测和解决PPP项目在具体运用中突发问题。目前，PPP融资模式在中国的具体运用仍处于摸索阶段，特别是项目风险预测与管理方面，合作的双方对项目风险缺乏事前充分的认识和论证，容易导致因缺乏风险管理经验，而造成合同中的责任不清，使得双方的谈判陷入僵局，不利于PPP融资模式成熟运用和良性推广。同时，某些PPP项目缺乏合理的风险分担机制。由于政府处于项目中的主导地位，习惯性地转移推卸某一项目中政府应承担责任，从而导致私人投资者的总体风险增加，双方风险分配的不均衡最终会导致成本增加，不利于PPP项目的运营。

（三）PPP项目价格形成机制不合理

PPP融资模式在我国应用一直处于不断探索前进的局面，依靠现行的政策法规，虽然已经有效克服了一些政府部门垄断供给下的缺陷，但在项目立项和运营过程中，相应的价格形成机制存在很大问题。以兰州威立雅项目为例，按照现在关于PPP项目的定义，2007年兰州供水集团与法国威立雅水务（黄河）投资有限公司合资组建兰州威立雅就属于早期的PPP项目。而该项目合资8年，总体效益仍是“零回报”。由于其公用事业及其基础设施和服务本身固有的属性，因此依赖市场无法形成合理的价格，具体只能由政府引导和市场协调共同决定。在项目运营中价格主要由成本定价法和投资回报率法决定，但这两种方法都存在一定的局限，首先两种方法的具体标准难以确定，因为考虑到各方因素的影响，加上双方信息不对称、风险分担不公平，容易混淆价格中政府的收费和税费，导致政府监管不便，导致最后各方“自食苦果”。

（四）政府部门监管不到位

PPP融资模式是对基础设施和公用事业投融资的重要补充，而这些都是关乎国计民生的重要方面，缺乏政府的有效监管，是种不顾及公众利益和社会责任的行为。在推广PPP融资模式的过程中，一方面，地方政府运用PPP融资模式推动城市基础设施建设多为了解决资金缺口问题或引入高效的公共服务，最终还是为人民谋福利，而由于政府部门监管不严产生的一系列问题是一种本末倒置的行为；另一方面，政府对某些项目的运营没有进行跟踪监管。在2014年4月11日，一则“兰州市自来水苯污染”的新闻登上各大报纸的头条。其中，中石油兰州石化公司和兰州威立雅水务公司都有着不可推卸的责任，而后者正是前文所提到的2007年成立的PPP项目。该事件的主要原因是兰州威立雅自流沟超期服役，加之兰石化历史积存的地下含油污水不断渗入自流沟，对局部水体造成苯污染。政府相关部门在PPP项目监管中的漏洞，导致兰州威立雅安于现状，没有努力提高技术和管理水平，忽视项目运营中的潜在风险，最终导致政府无法有效的保证服务的质量，最终发生重大社会问题。

综上所述，在经济新常态和“一带一路”的背景下，甘肃兰州面临的即是机遇也是挑战。不可否认，兰州在推广民间资本参与城市基础设施建设的方面还存在一些不足，但只有正视这些不足并努力去克服，未来的兰州城市建设将会是一片欣欣向荣的景象。

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作者简介：杨勰（1991-），男，江苏常州人，兰州财经大学硕士研究生，研究方向：注册会计师。endprint