旅游外交与构建我国新型国家关系问题探析

王鹏飞+魏翔

摘要：作为全球第一大出境旅游客源国和境外旅游消费国，中国旅游业的非正式外交职能日益凸显，旅游外交成为中国外交的重要组成部分和国家对外联系的新渠道和手段。文章在对旅游外交概念、内涵和作用机理深入挖掘的基础上，通过对中菲“南海仲裁”事件和中韩“萨德”事件两个旅游外交案例进行分析，发现具有灵活、非正式屬性的旅游外交可以作为协调两国外交关系的助推剂和稳定剂，取得良好的外交效果。最后，文章在如何强化旅游外交顶层设计、助力构建新型国家关系格局、提升国民自身素质和提高旅游服务质量方面提供了政策建议。

关键词：旅游外交；案例研究；外交战略；新型国家关系

一、 前言

建国初期，我国旅游对外事业的主要目的是“扩大政治影响，宣传建设成就”，其工作是主要接待苏联及东欧国家旅游者。文革期间，旅游局成为从属于外交部的附属机构，扮演政治和外事接待的角色，旅游业正式成为外交工作的一部分（杨公素，1994）。旅游业“官方外交附属”的局面一直持续到20世纪80年代中后期才有所改观，其后逐渐成为我国赚取外汇和促进国民经济新增长点的“朝阳行业”，旅游业完成了由政治附属向经济功能转化的第一次蜕变。

随着中国出境游市场的发展壮大，其在国际旅游组织中的地位不断提高。数据显示：截至2016年，中国已经连续四年成为全球第一大出境游客客源国和出境旅游消费国，出境游客规模达1.22亿人次，消费额超过1 089亿美元，中国旅游业在国际旅游官方组织和民间机构中的作用和话语权得到空前提高。庞大的出境游市场促使旅游业处理国际关系“软外交”的属性得到彰显（Tse，2013）。中国旅游业的“政治角色”也会随着全球化和旅游业的经济影响而不断强化（Fan et al.，2014）。除了商贸往来之外，中国旅游业在国家外交和文化交流层面的作用也愈加重要，已经成为国家外交新的沟通渠道和手段。Afzali等（2015）从实证角度研究了波斯湾地区旅游外交的影响，发现旅游业作为外交工具可以有效促进地区和平、增进友谊与交流、增加目的地国家居民收入。

2015年，“旅游外交”作为正式用语明确出现在全国旅游工作报告中，“开拓旅游外交，构建旅游对外开放新格局”的定位使中国旅游业成为国家参与国际事务、影响国际社会的主流渠道。旅游外交作为一种新型外交形式，对其进行全面的分析和了解，有助于提高中国文化“软实力”的影响和地位，推动旅游业主动作为于国家构建新型国家关系新格局。

二、 旅游外交的概念及内

1. 旅游外交概念。根据最新版的《现代汉语词典》可知，外交是指“一个国家在国际关系方面的活动，如参加国际组织和会议，跟别的国家互派使节、进行谈判、签订条约和协定等”。金涛（2017）据此认为，旅游外交是指一国在国际旅游活动中的行为，包括参与国际旅游会议、互设旅游办事处或进行旅游国际合作交流等事宜。这一概念认为旅游外交是外交在旅游领域的延伸，但其忽略了旅游外交的游客属性和非正式属性。旅游外交是建立在游客互动基础上，为实现人类文明传播和增进相互了解的非正式、具有民间色彩的外交行为。正如习近平总书记（2013）所指出的：旅游是“传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁”、是“增强人们亲近感的最好方式”。郑岩（2015）将旅游外交定义为旨在促进跨国间游客往来、保护本国游客在境外合法权益不受损害的外交行为，其最终目的是促进跨国人民相互了解、为世界和平发展做出贡献。基于此，本文认为旅游外交是指一国为了加强相互交流合作、促进人类文明传播、保护本国游客在境外权益不受伤害而在国际旅游合作中的国家行为。

2. 旅游外交内涵。随着旅游的实际对外功能和旅游业的外向性职能所产生的人文背景和氛围被国家承认和认可，旅游在外交事务中的功能和分量日益重要，其所涵盖的内涵也愈加丰富。有研究从旅游外交的内容出发，认为旅游外交具有对外活动频繁、规模层次提高、文化传播功能彰显和政治意图明显等特征（梅毅，2006）；有研究从旅游外交的形式出发，认为旅游外交具有民间的非正式外交行为和官方的正式外交行为组成（邹统钎、胡莹，2016）。旅游外交具有正式和非正式外交的双重属性：当国际间关系顺畅、稳定时，旅游外交是促进国际关系前进的催化器和助推剂；当国际关系冷却或堵塞时，旅游外交又可以作为缓和国际政治关系的稳定剂和润滑剂。因此，本文认为旅游外交的内涵应至少包含下列三层含义：

一是旅游外交的民间、非正式外交属性突出。旅游外交是建立在跨国间游客互动的基础之上，它首先是一种民间相互交流、增进文明传播的非正式外交行为。具体包括游客之间、企业之间、行业协会或组织之间和科研机构之间的交流与合作，它比官方外交更具柔性和灵活性，中日之间因历史遗留问题所出现的“政冷经热”、“政冷游热”现象就是对此的良好解读。

二是旅游外交的官方含义日益明显。自2004年以来，党和国家最高领导人多次出席国家间的旅游交流合作事宜，标志着旅游外交的官方背景日益浓厚。旅游外交进入新的发展阶段，旅游合作成为外交文件中的“常客”，其在国际交往中的分量和所扮演的角色加重趋势明显。

三是旅游外交的政治氛围逐渐浓厚。出入境旅游业的发展严重依赖国际政治关系和外交格局，良好的国际环境是跨国旅游业生存的环境基础。自2012年中俄两国相互举办“旅游年”以来，由两国最高领导人参与的中墨、中韩、中欧、中美、中澳、中国—东盟等“旅游年”活动为提升两国关系的广度和深度、为加深相互了解提供了良好平台。旅游外交的政治氛围日趋明显，在大国关系塑造、周边国家外交和新型国家关系构建上作用突出。

3. 我国旅游外交的作用机理分析。我国旅游外交所具备的民间非正式外交行为和官方正式外交行为双重属性具有严谨的内在逻辑和形成机制。具体来看，可以分为内在推动和外在拉动两种作用机制。

（1）内在推动作用机制。一是旅游经济的经济效用和影响力不断扩大。旅游业对经济的综合带动作用不断增强，对GDP的综合贡献度超过10%。在国际经济形势疲软的情况下，如何吸引中国游客前来参观、消费，成为活跃本国经济的优先选项；二是旅游有助于促进民间交往和世界和平。旅游的民间交往属性和游客互动基础促使旅游业成为跨国间民间文化交流和促进世界和平的有效载体。endprint

（2）外在拉动作用机制。一是旅游目的地国管理地位（Approved Destination Status，简称ADS）。旅游目的地国管理政策促使我国可以有计划的发展对外旅游合作关系，优先将出境游客“送往”对我国友好的国家，而对损害我国国家利益的国家实施暂缓或调整列入旅游目的地国名单之中；二是公共管理政策。得益于我国卓有成效的统一战线工作，国民意志与国家利益高度统一，旅游业成为国家交往中的“软外交”选项。

三、 我国旅游外交所取得的成就

当下，旅游已经成为国家层面交往与合作中越来越重要的外交元素。2015年，国家旅游局“515战略”实施以来，旅游业积极对接国家战略、主动作为，发力旅游外交。2016年，在国务院印发的《“十三五”旅游业发展规划（国发〔2016〕70号）》中更是明确提出要“实施旅游外交战略，提升旅游国际影响力”。旅游外交进入国家层面外交视野以来，旅游业在带动民间往来、传播人类文明和促进世界和平等外交领域的作用愈加凸显，取得了举世瞩目的成绩。

1. 出境旅游规模不断攀升。2013年以来，中国已经连续四年成为全球第一大出境游客客源国和出境旅游消费国。数据显示，2016年中国出境游客规模达1.22亿人次，消费额超过1 089亿美元；入境游客1.38亿人次，成为第四大入境旅游接待国。我国每年2.5亿人次的出入境规模为发出中国声音、加强世界联系做出巨大贡献。

2. 中国护照“含金量”持续走高。截至目前，已有152各国家和地区成为中国出境旅游目的地，对中国免签、落地签的国家及地区已上升至65个。除此之外，西方发达国家逐步对中国游客放松签证政策、简化签证流程和缩短签证时间。落地免签口岸逐渐增多，过境免签时间从72小时增长至144小时，中国护照的“含金量”持续走高。

3. 高级别旅游国际会议聚焦中国。2016年，首届世界旅游发展大会和第七届二十国集团旅游部长会议在中国举办。首届世界旅游发展大会由中国倡议、中国主导，体现了党中央和国务院着眼全球外交局势的战略部署，标志着旅游外交已经成为中国外交整体的重要组成部分，从幕后走向前台，发挥正式外交难以达到的效果。

4. 双边“旅游年”活动连续升温。自2012年、2013年中俄互办“旅游年”以来，“旅游年”成为中国外交领域的“新宠”词汇，受到全球范围内的关注和热议。2015年的中韩、中印、中墨、中国—中东欧旅游年；2016年的韩中、中美旅游年；2017年的中澳、中瑞、中丹和中国—东盟旅游年纷至沓来。“旅游年”已经成为配合大国外交战略的重要载体，它不僅促进两国旅游领域的交流与合作，更是带动经贸、文化、交通、外交和边境等多个领域联动发展。

四、 旅游外交案例分析

1. 案例1：中菲“南海仲裁”事件。2013年，在中方不接受、不参与、不承认的情况下，菲律宾单方面就南海问题向国际海洋法庭提起国际仲裁，这一事件促使中菲之间外交关系陡然紧张。2014年9月份，中国外交部因安全形势恶化提醒中国公民近期暂勿前往菲律宾。菲律宾旅游业遭到毁灭性打击，曾经接待中国游客的大酒店空了，沙滩上的中国客人减少了近8成。据菲律宾国家旅游局数据显示：2014年中国赴菲旅游出现25%的负增长；2015年更是出现同比负增长57%。2015年，中菲南海仲裁闹剧结束后，菲律宾方面低调处理该事件，促使两国关系逐渐升温。据最新数据显示，中国赴菲律宾的旅游人数在2016年增长了近130%。

2. 案例2：中韩“萨德”事件。2016年7月份，韩国正式决定部署“萨德”反导系统，导致两国关系全面恶化。自2016年10月份开始，人均在韩消费超过1.5万元的中国游客赴韩国旅游持续走低，韩国仁川国际机场乐天免税店内顾客寥寥，损失惨重。2017年3月3日，国家旅游局发布《赴韩国旅游提示》以来，携程、途牛、同程等网站已经下架所有韩国旅游产品，中国赴韩航班被停、酒店被退；2017年3月15日，3 400名搭乘国际邮轮的中国旅客在抵达韩国济州岛后拒绝下船。据韩国旅游发展局8月22日发布的最新数据，7月访韩中国游客较去年同期减少69.3%。中国游客的大幅减少让韩国旅游业界叫苦不迭，韩国各行业期待中韩关系“柳暗花明”。

3. 案例解读。旅游外交在中菲“南海仲裁”事件和中韩“萨德”事件所扮演的角色至关重要，它区别于传统的正式外交关系，可以在不动用政治外交资源的前提下，灵活而敏感的达到预期外交效果。中国第一大出境客源输出国的地位，促使旅游外交成为我国新时期的“大棒+美元”外交战略，在双边外交关系良顺时发挥催化剂和助推剂作用，在双边外交关系冷却时发挥润滑剂和稳定剂作用。

五、 我国旅游外交所存在的问题及发展建议

1. 存在问题。

（1）旅游服务软环境有待提高。在为入境游客提供个性化的旅游服务方面，我国与发达国家还存在较大差距。改革开放近40年以来，我国旅游接待硬件得到较大提升，然而在导游服务、人文关怀和旅游服务衔接等软环境上，还有较大提高空间。除此之外，在传播中华文化上，我国的宣传手段单一、乏味，没有从细节出发讲好中国故事、引导外国游客自觉的去探索和发现。

（2）出境游国民素质亟待增强。近年来，我国出境游客在海外的不文明行为，严重影响了中国人民的对外形象，也使得中国形象大打折扣。不讲卫生、大声喧哗、不遵守公共秩序成为中国游客的代名词，更有不遵守当地法律者，被当地警方拘捕事件时有发生。

（3）旅游外交顶层设计还需明确。旅游外交作为国家外交的重要组成部分，其顶层设计仍需进一步明确。诚然，现在旅游外交还处于“摸着石头过河”阶段，其在双边旅游合作机制、国际旅游规则制定、地缘政治发展重点和旅游外交工作形式等方面需要重点研究。

2. 政策建议。

（1）加强旅游外交顶层设计。一是参与国际旅游规则制定。在国际社会中发挥重要角色，展现负责任的旅游大国形象。二是完善旅游外交合作机制。以双边、多边旅游对话机制为平台，以城市旅游联盟、跨国旅游企业合作和民间文化交流为务实合作内容，形成旅游外交发展合力；三是优化旅游外交形式。旅游外交的灵活性和多变性特点，促使在不同时期、因不同事件而选择元首外交、旅游年、暂缓或下架目的地国旅游产品等合适的旅游外交形式。endprint

（2）助力构建新型国家关系格局。一是以构建新型大国关系和伙伴关系为战略目标，积极推动与大国旅游交往规模。二是以构建周边命运共同体为战略任务，与周边国家全面开展区域旅游国际务实合作，以旅游部长会议、边境旅游试验区、跨境旅游合作区等多种制度试点推行，多点发力。三是以“一带一路”国家战略为导向，推动与沿线国家“互联互通、旅游先通”。四是以“南南合作”战略为框架，加强与发展中国家的旅游合作，促进中国旅游产业参与到发展中国家的建设中来。五是以中国—东盟、中欧、中非和中拉合作论坛为基础，将跨国间旅游市场一体化建设纳入到议题日程，推动中国旅游外交主动作为。

（3）提升国民自身素质。一是引导游客文明旅行。通过媒体、公益广告等方式勉励出境游客代表国家形象，引导游客文明旅游，在社会中形成“文明旅游我最美”的良好氛围。二是做到奖惩结合。对于代表国家形象、传播中国文化的游客，国家旅游局应建立起“光荣榜”，在航班优惠、签证便利等方面提供奖励；对于违反当地法律、法规的游客，及时上报国家旅游局“黑名单”制度，在国际出行、航班选择等方面进行限制。三是旅行社做好游客出境前的教育培训工作。出境领队和地陪导游应做好信息搜集工作，对游客进行宣传教育，告知当地法律、法规和特殊民俗，倡导游客文明旅行、为国家代言。

（4）提高旅游服务质量。一是提升旅游服务软环境。从旅游景区的导游服务、人文关怀、旅游业务衔接和服务细节入手，在旅游服务上做到润物细无声。二是增加个性化服务。在旅游服务中体现个性需求，满足游客的差异化要求。三是联合打造旅游精品线路。跨国间的旅游合作向纵深发展，在旅游产品、线路规划、信息共享和服务提供上形成发展合力，共同打造旅游精品线路。四是营造良好的社会氛围。在社会中营造出国民热情、好客和乐于助人的民族特征，通过自身行为向境外游客传播中华文明素质和国家形象，深化国际认同，产生积极外交效果。

参考文献：

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基金项目：国家社会科学基金重大项目“扩大我国服务业对外开放的路径与战略研究”（项目号：14ZDA084）；中国社会科学院财经战略研究院“南宁—东盟旅游一体化研究”项目。

作者简介：王鹏飞（1986-），男，汉族，河南省洛阳市人，中国社会科学院研究生院工业经济系2016级博士生，研究方向为服务经济学、旅游经济学；魏翔（1972-），男，汉族，湖北省襄阳市人，中国人民大学经济学博士，中国社会科学院财经战略研究院副研究员，北京大学国家战略发展研究院客座研究员，研究方向为服务经济学、旅游经济学。

收稿日期：2017-10-21。endprint