基于政策工具视角下的体育产业现行政策分析与绩效评价<br/>——以《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》为例

基于政策工具视角下的体育产业现行政策分析与绩效评价
——以《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》为例

2017-11-15王静

运动 2017年17期

关键词：体育产业工具政策

王静

（北京体育大学，北京 100084）

基于政策工具视角下的体育产业现行政策分析与绩效评价
——以《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》为例

王静

（北京体育大学，北京 100084）

本文首先分析了国发[2016]46号文产生的背景，然后从政策理论工具入手，通过对“46号文件”的政策目标和政策工具的关联分析，对其科学性、合理性进行探讨，最后基于分析对“46号文件”的政策绩效进行了评价。

体育产业；政策工具；政策目标；政策绩效

1 “46号文件”产生的背景

“46号文件”的颁布不是一蹴而就的，而是在政治、经济、社会及我国体育事业发展的大背景下千呼万唤、孕育而生。

1.1 政治因素

2010年，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》问世，之后国家体育总局于2006年7月印发了《体育事业“十一五”规划》，2011年制定了《体育产业“十二五”规划》，尽管这些政策文件对体育产业提出了一些指导性的意见，但对体育产业的政策扶持力度不够，与我国由“体育大国”迈向“体育强国”的战略和地位不相吻合。

1.2 经济因素

当前我国人均收入超过3000美元，经济的增长、收入的增加，必然会促使体育进入一个快速增长期。而体育作为 “绿色产业”“朝阳产业”“新兴产业”，必然会成为拉动经济发展的新引擎、新动力，能够吸引大量民间资本的注入，共同推动GDP的稳定增长。

1.3 社会因素

随着经济的发展，人们生活水平的提高，以及环境的恶化和慢性病人口的急剧增加，近年人们对健康的追求有着前所未有的高涨，体育不再局限于人们茶余饭后品评国内国际大赛的谈资，而是从竞技体育的视角逐步扩大到大众体育的视野，从一个个鲜活体育明星的职业竞技迁移到人们日常生活的各个场景之中。再加上2008年北京奥运会 “无与伦比“的精彩收场、2022年冬奥会的成功申办等热点事件，以及 “路跑”的火热，激起了国内大众健身热潮。而目前的体育产业供给已无法满足人们多元化、多层次的体育需求，围绕体育相关的赛事、健身、医疗、人才培养以及体育队伍建设等全产业链亟待完善。

1.4 体育产业内部因素

以足、篮、排三大球为代表的职业体育改革遇到瓶颈，体育产业主题单一、结构不合理，东、中、西部区域体育产业发展不平衡，明显存在着“东强西弱”的态势，以往的政策规划以行政性命令为主、缺乏市场的主导作用，重体育用品制造、轻体育服务业的格局已不适应我国体育产业的发展，大型赛事后的赛事资源利用效率低，体育产业市场规模小、整体水平偏低、产业间融合度不高、创新不足，体育产业人才不足，政府对体育的财政投入有限，体育器材设施层次不高、体育场馆数量不足，体育产业信息和知识意识淡薄等问题。

综上所述，在大部制改革之前，亟待从国家层面出台一部能解决以上问题、释放体育产业活力的新政策。而“46号文件”的出台对以上问题作出了积极回应，并提出了明确的政策目标和政策工具。

2 相关理论研究回顾

2.1 体育产业政策类型相关研究

对于体育产业政策类型，国内学者有不同的分类研究。赵炳璞等从体育产业政策体系构架角度将体育产业政策划分为一般经济政策、体育本体产业政策、体育相关产业政策和体育内部产业政策4大类。易剑东从产业经济学的角度将体育产业政策类型按照结构政策、组织政策、布局政策和技术政策四个维度进行分类。除此之外，财税政策在体育产业发展进程中也起到至关重要的作用。

2.2 政策工具相关研究

政策工具是实现体育公共政策预期目标的途径，是政策分析的有效手段2。在政策工具的选择上，国内外学术界一直有不同的划分。欧文.E.休斯将政府工具分为政府供应、生产、补贴和管制4种类型。萨瓦斯认为，政策工具包括政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、市场、用户付费、志愿服务在内的10种工具。迈克尔.豪利特将政策工具划分成自愿性工具、混合型工具和强制性工具3类。国内，陈振明教授将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段3类；朱春奎教授在豪利特的分类基础上增加了命令性和权威性工具、契约和诱因型工具；而学者王辉认为混合型工具的界定不太清晰，因此在以上观点的基础上，创造性提出了应该依据政府强制程度高低和功能差异性归纳出强制类、市场类、引导类和自愿类共四种类型的政策工具，并认为政策工具所取得的政策效果不仅由工具属性决定，还受到政策项目类型、政策工具相关联的利益相关者、实施组织和政策资源等政策环境所影响。

3 基于政策类型和政策工具的“46号文件”分析

3.1 “46号文件”政策目标&政策工具关联分析

根据“46号文件”政策的内容和特点，本文基于易剑东的体育产业政策类型研究和王辉的政策工具研究对“46号文件”进行如下分析。

3.1.1 体育产业结构政策分析在结构政策方面，“46号文件”主要以引导型工具为主、以市场型工具为辅，通过供给侧改革和刺激体育消费的双途径来调整体育产业结构，具体见表1。

3.1.2 体育产业组织政策分析在组织政策方面，“46号文件”基本引导型工具来引入社会资本、拓展体育产业门类、完善体育产业体系，具体见表2。

3.1.3 体育产业布局政策分析在布局政策方面，“46号文件”直击我国目前地区间体育发展不平衡和运动项目发展不全面等问题，并通过政治、经济、文化引导多管齐下构建合理的体育产业布局，具体见表3。

3.1.4 体育产业技术政策分析在技术政策方面，“46号文件”特别提出通过政策引导和市场机制促进体育相关的科技开发、成果转化和资源交易，增强体育产业的内生动力，具体见表4。

3.1.5 体育产业财税政策分析在财税政策方面，“46号文件”鼓励政府购买、财政补贴、贷款贴息、税收优惠等市场型、引导型、强制型多种工具联动出击，实现体育产业总规模突破5万亿的目标，具体见表5。

表1 “46号文件”体育产业结构政策目标&政策工具关联分析

3.2 “46号文件”的科学性、合理性分析

分析政策制定是否科学合理，一方面看政策工具的选择是否有利于政策目标的达成，另一方面也要看工具的选择是否有效、是否与工具性能、事实环境及政策本身属性相匹配。

以上对“46号文件”的分析是基于相关度的强弱进行了大致分类，虽然割裂地把政策目标分成了5个类别，但其内容相互关联相互影响，如产业结构的调整必然伴随着产业创新，产业创新也必然会促进结构的调整和优化；财税政策的实施既保证了财政资金的合理投放，也促进了体育产业内部各部门之间的协调，还保证了各地区间产业发展的适度平衡。基于分析，本文对“46号文件”的科学性、合理性进行以下理论分析：

3.2.1 政策类型搭配合理“46号文件”重在加强国家对体育产业结构调整的指导作用，通过“调结构”“增存量”来撬动体育产业的发展。体育产业结构方面的政策工具多以强制型和引导型工具居多，比较符合“政策作为先导，带动更多资本的注入和产业之间的融合”这一体育产业发展的指导思路。

3.2.2 政策组合缺乏力度“46号文件”主要以引导型和市场型工具居多，重在加强国家对体育产业的指导与服务作用，政策措施细化，但政策工具之间的组合还不够合理，没有针对体育对政治的依存度高、与其他产业的关联度大这些特点来最大程度地发挥政府调控作用。因此，“46号文件”总体目标的达成除了市场的主体作用，还取决于多部门配合、大部制改革的推进程度。

3.2.3 政策可操作性有待完善“46号文件”在体育产业布局方面对地区间联动、发展特色体育等提出了一些指导意见，对技术政策给予重视，也增加了很多实质性的、可操作性的财税政策，财税政策工具形态也变得多样化，但还存在着对如何开展、如何扶持没有清晰的规则导向，技术政策还不够完善、指向性还不够精确。支出型政策工具挖掘不够，收入型政策工具发挥作用不大、使用不到位等弊端。政府应该多提供服务和引导，在社会资本引入以及引入后的责、权、利方面应该提出更多的清晰的指导意见，让社会和市场发挥更大的能力。

表2 “46号文件”体育产业组织政策目标&政策工具关联分析

4 “46号文件”的政策绩效评价

产业政策的效果往往是中长期的，而鉴于“46号文件”只颁布2年多，国家权威体育产业数据统计工作于2015年9月才从制造业和服务业中分离出来，目前体育产业尚存在界限不明确、统计口径不一、数据缺乏等客观事实，所以定量分析该政策绩效尚有困难。因此本文试图通过定性分析、从政策实践角度对“46号文件”的政策绩效进行粗浅探讨。

表3 “46号文件”体育产业布局政策目标&政策工具关联分析

4.1 体育产业开枝散叶，发展措施扎根落地

一个文件不可能促使体育产业迅速增长。这是体育产业业内的共识，它需要一揽子政策规划的配套落实。据不完全统计，在“46号文件”发布之后，围绕体育产业，从国务院到国家体育总局、再到发改委、财政部、文化部、教育部、广电总局、国家旅游局等，相继出台了超过20份相关配套政策。如配合“46号文件”和国家《十三五规划》的内容，国家出台了“国办发[2016]77号文”和“国办发[2016]85号文”，国家体育总局发布《体育产业发展“十三五”规划》、健身休闲产业“水、陆、空”三规划等具体指导性文件，对“46号文件”中的体育产业总量、结构、布局、产业之间的融合、区域协同发展、体育消费以及个别领域的发展都作出了回应、提出有效指导性意见。各地区、省市也就以上问题纷纷出台了区域性发展的政策、措施、规划，如《东北振兴 “十三五”规划》中明确指出“积极发展体育产业，大力发展冰雪产业”等，甚至有的地方已经将政策布局到市、县级，将中央的政策扎实落地。

表4 “46号文件”体育产业技术政策目标&政策工具关联分析

公共健身和促进体育消费方面，2016年6月国家出台《全民健身计划（2016—2020年）》，作为全民健身的顶层设计，是对“十三五”发展纲要中发展群众体育、推进健康中国建设和“46号文件”提出的 “提高人均体育消费支出”、“体育公共服务基本覆盖全民”等目标的重要部署。各地区、省市也根据地方特色落实以上相关政策目标，如江苏通过“新四个一”工程、“10分钟体育健身圈”等措施，实现市县级体育公共服务全覆盖。