中国绿色建筑政策发展路径研究

田均森+张綦斌+赵丽坤

[摘 要]绿色建筑政策与绿色建筑发展具有密切的关联，合理梳理绿色建筑政策对于进一步指导绿色建筑发展意义重大。对此，文章首先梳理了国家颁布的绿色建筑政策整体状况，可以发现绿色建筑的标准、法律法规等体系基本已经完善。其次各地方政府为推动地区绿色建筑发展，对全国六大主要经济区分别从土地、税收、补贴和消费等方面进行系统梳理，得出各地区发展差异较大的结论。最后通过国家和地方政策梳理，得出目前绿色建筑实施过程中还面临的几个问题，以便为进一步推动绿色建筑发展提供有效参考。

[关键词]绿色建筑；政策；法律法规；标准

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.117

1 引 言

随着近几年国家绿色建筑发展，行业技术问题已经取得重大突破进展，但地区绿色建筑发展规模程度，实施成效却并不显著。这不仅仅局限于采用技术方式来解决，而更应该提高政策法规方面的支持和经济激励的程度。

2 我国绿色建筑政策梳理

我国绿色建筑整体的发展是从浅绿—深绿—泛绿的过程，[1]而我国相应政策的路径也可以总结为三个阶段：2003年及以前的工作试点阶段、2004—2008年的工作推广阶段、2008年至2016年为逐步深化阶段。自2016年开始为全面推广阶段，不同阶段目标主要围绕着“不断提高建筑节能率”展开。其总体思路概括为新建建筑节能、绿色建筑建设、公共建筑节能、可再生能源应用和既有建筑节能改造等五项重点工作。

虽然我国绿色建筑工作起步较晚，但发展速度及推广效果在国际上处于领先地位，这与政府制定了方向明确的政策及各地方的有效执行力是分不开的。

2.1 国家级政策

在绿色建筑的发展领域，我国早已在起步阶段就出台来了相关的法律、行政法规及规章制度，并从等不同层面上制订了具体的计划。

2003年发布的《节约能源法》首次将建筑节能列入了法律，在国家级长远战略中，把建筑的节能作为独立的章节列出，为推进绿色建筑的发展提供了法律依据。[2]

工作推广阶段（2004—2008年），是政府出臺政策法规的重要年限。这一时期，以政府相关管理部门的督促及技术科研机构的率先研究为主。2004年，国家领导人在中央经济工作会议上明确提出了要大力发展节能省地型住宅，由此，绿色建筑开始从政府管理部门的角度推广开来。2006年，我国发布了自己的绿色建筑评级系统“绿色建筑评价标准”，从场地规划、能源利用、土地利用、水资源保护和内部空气质量等方面来对建筑进行评估。2007年，住建部印发《绿色建筑评价标识管理办法》，从建立评价体系入手，为规范绿色建筑的管理，依据《绿色建筑评价标准》和《绿色建筑评价技术细则（试行）》，对已竣工并投入使用的住宅建筑和公共建筑确认等级并进行信息标识，包括证书和标志。并将绿色建筑的等级由低至高分为一星级、二星级和三星级三个级别。2003年到2007年间，我国制定实施法律4部、修订1部，占绿色建筑相关法律的72%；平均每年出台一部涉及建筑节能的法律。在这一阶段，国家出台了《民用建筑节能条例》和《公共机构节能条例》及《民用建筑节能管理规定》，从能源利用、法律法规等方面逐步推进。

逐步深化阶段（2008—2016年），我国绿色建筑的推广已不再是中央政府及地方政府为主要力量，拓展到了产业开发上及业主，并从政府主导的法律法规而转为市场的引导及经济的激励政策。2008年4月，住建部成立了绿色建筑评价标识办公室，其主要职责是对绿色建筑的标识评价进行管理工作，并发布有关的管理要求。2009年，国家开始大力推进一、二星级绿色建筑评价标识，国家住房和城乡建设部发布通知要求各个省份要开展绿色建筑评价体系应具备如下条件：有一定绿色建筑的发展基础、出台了当地绿色建筑相关标准、要有能够承担评价标识管理工作的机构、有技术支撑单位、成立了专家委员会等。在我国“十二五”纲要中，再次提到要大力推广绿色建筑、绿色施工、推广使用先进环保的建筑材料、设备，以及优化的信息结构管理模式，自此，国家第一次将绿色建筑的发展正式列入我国中长期发展规划中。2012年开始，政府逐渐引导市民、房地产及企业开发绿色建筑，国家住房和城乡建设部发布《关于加强绿色建筑评价标识管理和备案工作的通知》，鼓励业主、房地产开发、设计、施工和物业管理等相关单位开发绿色建筑。2013年，国家首次出台了强制节能标准，并对未来提出了目标：国务院办公厅发布了《关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知》，对“十二五”期间的建筑发展提出了目标：城市及乡镇的所有新建建筑都要强制执行绿色建筑能源节约标准，并完成新建绿色建筑10亿平方米；到2015年末，新建建筑中达到绿色建筑标准的比率要达到20%，对于现有的建筑要进行节能改造，完成要求是对北方采暖地区的供热计量和节能进行改造，目标达到4亿平方米以上；对夏热冬冷地区的原有居住建筑改造，目标为5000万平方米；公共建筑和公共机构办公建筑节能改造，目标为1.2亿平方米，并对农村的危房进行改造，达到40万套。到2020年末，北方采暖地区基本完成上述规定的节能改造，并强制规定政府投资的国家机关、学校、医院、博物馆以及体建筑面积超过2万平方米的机场、车站、宾馆、饭店、商场、写字楼等大型公共建筑，自2014年起全面执行绿色建筑标准。

全面推广阶段（2016至今），绿色建筑从全方位角度来全面推广绿色建筑，如表1所示为本次“十三五”时期，绿色建筑发展主要涵盖的项目列表。

2.2 地方级政策

近年来，我国政府及省份陆续出台了有关绿色建筑的评价体系，促进了我国绿色建筑的发展。尤其是在大中城市，绿色建筑逐渐成为重要的建筑形式，“建筑节能—绿色建筑—绿色住区—绿色生态城区”的模式也逐步形成。然而，每个地区的经济、气候、地理等因素不尽相同，因此在相关政策上也有所侧重，根据不同地区和不同政策支持侧重点进行统计，如表2所示。endprint

各地区积极响应发展绿色建筑的的具体措施主要归结为在发展目标制定基础上，颁布强制措施及激励措施。由表2可知，不同区域发展绿色建筑在各个方面的政策扶持是不同的。土地转让政策方面，黄河中游地区的发展较为重视，这或许是由于黄河中游地区相较于其他地区具有地区地域辽阔的特点。在政府补贴方面，绝大多数地区省份和城市都出台了绿色建筑项目发展的政策奖励，这可以极大地刺激绿色建筑开发商们的积极性；在税收方面，东部沿海地区较其他区域发展更为重视，东部沿海地区经济水平较高，税收的倾斜优势可以有效地推动绿色建筑发展。为了鼓励引导顾客的消费，东部沿海区域经济发展水平较高，民众对绿色建筑的认知和接受能力较高，合理引导有助于推动绿色建筑的良性推广。从具体的省份发展绿色建筑的政策來看，广东、上海和吉林三个省份发展绿色建筑的扶持政策在土地转让、税收、消费和补贴等方面均有涉及，而内蒙古和湖南对于绿色建筑发展在这四个方面的政策支持还不明显，其他省份的政策激励和导向性作用有较为明显的侧重，这可能是由于地方政府制定推动绿色建筑发展政策过程中采取了因地制宜的仿真策略。

3 我国绿色建筑政策实施存在问题

依据国家《住房城乡建设部建筑节能与科技司2017年工作要点》，可以发现“十二五”期间的对原有建筑进行的节能升级改造的成果已远超于“十一五”的预期目标，可再生能源应用进一步得到了推广，在国家层面上初步建立了相应的监管机构及体系。但仍然面临着深度不够、政策与规范性的配套性、可操作性等也存在着诸多需完善的地方。具体地讲包括这样几个方面。

3.1 行业发展有效实施激励机制不完善、政策落地实施较差

目前，有部分地区或省市发展绿色建筑还处于跟风实施阶段，发展绿色建筑的重视程度不高，虽然积极参照国家的绿色建筑行动方案制定适宜于本地区的绿色建筑发展目标规划，但是在实施过程中奖励机制还是存有较大的漏洞。如地方政府制定的一些规范性文件、规定和通知等，实施起来机制建设还有待完善，法律效力还难以产生。其次，虽然绿色建筑在全国各地方也纷纷出台政策，但是落地贯彻实施得还不够。

3.2 实施过程中的监管力度、机制体系还不健全

城乡建设模式较为笼统，能源的消耗依旧较高、利用效率低，部分地区没有完全落实具体的细则，只在乎规模而忽视了效率、对外观的要求胜过内在品质、对管理的重视程度高于建设，建筑的使用寿命没有达到相应的要求等诸多细节性的问题。

3.3 违规违法行为处罚措施比较模糊

国内与建筑活动相关的行业法律《建筑法》中对节能建筑、新型建料等工作仅仅提出的是“支持”或“鼓励”，强制性的规章制度要求明显较为缺少，法律条文依据模糊。还有，《节约能源法》中的第12条和第37条中虽然对部分相关节能工作规定，但是并没有规定在违反法律要求下该承担怎样的法律责任。这样容易造成违规措施惩罚依据不明，实施效果和实施力度的弱化。[3]

绿色建筑政策实施中除了上述的几项明显的问题，还存在着绿色建筑发展相应的利益驱动较少，建议与市场经济密切结合，以市场需求导向作为主要手段；民众对绿色建筑的认可程度还存在着片面性，这需要广泛普及绿色建筑相关知识，提升民众的接受程度。所以，在推广绿色建筑过程中，政府制定政策主要目标是应该多鼓励支持绿色建筑建设，扶持与绿色建筑相关的企业，加强引导民众的消费导向，从而形成推动绿色建筑发展的长效机制。

参考文献：

[1]孙大明，汤民，张伟.我国绿色建筑特点和发展方向[J].建设科技，2011（7）：24-27.

[2]隋红红.推动我国绿色建筑发展的政策法规研究[D].北京：北京交通大学，2012.

[3]牛彝，杨杰.我国绿色建筑政策法规分析与思考[J].东岳论丛，2011，32（10）：185-187.endprint