北京地铁四号线PPP融资模式的案例分析

2017-11-14贾华淇李小环

中国市场 2017年32期

贾华淇+李小环

[摘要]随着经济与城镇化发展加速，人们对城市轨道交通的需求量越来越大。解决如何建设和最有效地利用这类公共设施的问题迫在眉睫。对于地铁、公交这类公共物品，我国多年来一直是采取政府全部包办的形式进行建设。然而，巨额的投资会大大加剧地方政府财政负担，可能导致其他建设项目的推延滞后，究其根本，还是由于投融资模式的单一。PPP（PublicPrivatePartnership）模式即公私合营模式，就是一种解决政府大包大揽出资问题的方案，这种崭新的投融资模式在20世纪90年代在西方风靡，并广泛应用于公共基础设施领域。文章采用比较研究、案例研究等方法，对PPP城市轨道交通模式进行探讨和研究，其中，选用北京地铁4号线的融资模式为案例研究对象，从其运行方式、与杭州地铁1号线的比较、盈利模式、难点等方面进行总结比较，得出可行性意见，并希望能在以后的实施中被采纳和利用。

[关键词]北京地铁4号线；PPP模式；应用及改善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.072

1 前言

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究背景

随着经济的发展，我国城市化进程越来越快，随之带来的问题也日渐增多，政府和学界不得不把眼光更多地投入在节省能源廉价利民的公共设施中。其中城市轨道交通就是很大的一个模块，如果能将其善加利用，不仅能创造经济效益，更能有效地减少和防治污染。

目前已拥有的轨道交通如地铁等，已无法满足人们日益增长的生活需求，也正因如此，越来越多的城市开始投入大笔资金到轨道建设中来，对这种非营利项目的建设，在方便居民的同时，却也给政府带来了极大的财政压力。

PPP（PublicPrivatePartnership）模式即公私合营模式，就是一种较好的解决方案，这个方法的特殊处在于允许企业参与投融资，与政府共同分担风险，享受利益，这也是PPP模式成功的关键。

1.1.2 现实意义

现有公共设施建设中，由于融资渠道少，社会资产无处注入，政府无法顺利向监督者转变，导致民间投资不足的现象大量存在。PPP模式是一种渠道，能够促进轨道建设，但目前并不成熟。为了减轻政府财政压力，推动政府角色转变，实现小政府理念，拓宽民间资本投资渠道，作为民营资本的出资方应具有先进的管理理念，这样也可以使以4号线为代表的公共性项目建设水平有所提升。但我国目前PPP模式尚属起步阶段，理论层次缺乏完善的框架，本文力图对此进行探究并具有一定的借鉴意义。

1.1.3 理论意义

随着城镇化建设，共享经济模式下，城市轨道交通政策改革，PPP模式的应用至关重要。自2014年底国务院，财政部等相关部门纷纷出台文件，下发30余个PPP试点项目，如财政部于2014年就首先下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。在我国城市轨道建设中引入民间资本，因此对地铁4号线PPP模式的应用研究有非常重要的现实意义和理论意义。

1.2 研究对象和方法

1.2.1 研究对象

北京地铁四号线PPP模式的应用

1.2.2 研究方法

文献资料法，案例分析法，经验总结法，比较分析法。

文献资料法：在中国知网上搜集以PPP模式和轨道交通为关键词的文章，时间范围2007—2017年，通过检索，共有百余篇相关文献，在逐篇手工筛选的基础上，找到了与本文主题相关的文献30余篇，参考其中6篇，这些文献资料为本文提供重要参考，其中一些是本文观点的直接佐证材料。

案例分析法：通过对北京地铁4号线中民营资本参与运营的实际情况进行案例分析，将其运营中经验和存在的问题进行总结，为我国民营资本参与城市轨道交通建设提供参考依据。

比较分析法：通过对北京地铁4号线、杭州地铁1号线、深圳地铁4号线运营模式管理状况进行对比，发现问题。

经验总结法：研究和总结后提出建议。

2 城市轨道交通的PPP模式的理论分析

2.1 PPP模式的定义

PPP模式的英文为PublicPrivatePartnership，中文全称为公私合营模式。各国不同组织对PPP的定义持有不同意见，但从国际组织对PPP模式的见解来讲，将其分有广义狭义之分。本文把bot，BT，tot均归为PPP。

2.2 城市轨道PPP模式的基本理论

政治经济学的基本理论包括公共产品理论，是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服務市场化的基础理论。其中将私人与公共产品进行划分，社会产品的基础就是私人产品，为的是满足自己的私利；社会产品的核心为公共产品，为的是服务大众。城市轨道交通就属于这类范畴当中的准公共产品。

2.2.1 引入PPP模式的理论前提

北京地铁4号线为准公共产品，萨米尔森的著作《公共支出的纯粹理论》中，将公共产品定义为所有人共同享有的集体消费，从其提供者来看，为提供更有效的配置，理论上4号线应由政府包办，但因为导致财政负担大大加大，政府也继续进行职能转变，从管理型向服务型政府转变，所以引入民间资本势在必行。

2.2.2 具有获利的经济基础

经济学中按项目属性将项目分为3类，分别是纯经营性项目，准经营性项目，非经营性项目。而属于准经营项目的地铁，轻轨等，投资主体则为政府财政资金与社会投资，城市轨道交通有一定的资金流入，如票价、物业等收费机制，但价格却受政策和其本身具有公益性的特点而无法弥补成本支出，在这种经营模式下，就具有实行PPP模式的经济基础。

2.2.3 政府和企业利益共享，风险共担

PPP模式成功的关键就是政府和企业利益共享，风险共担。传统政府投资模式中政府须承担所有风险。而PPP模式为政府和企业通力合作创造机会，社会与政府共同构建以资本为媒介的合作伙伴关系，可以对风险进行更加有效的判断，使风险概率降到最低，让投资损失降到最低。endprint

3 北京地铁4号线PPP融资模式的案例分析

3.1 案例介绍

通过比对我国实行PPP模式的项目，例如杭州地铁1号线、5号线一期工程，深圳地铁5号线，北京地铁4号线。本文选取最具有代表性的北京地铁4号线进行研究，目的在于分析其运作模式，出资状况和盈利状况。

3.1.1 项目概况

为实施4号线的PPP模式北京政府投资成立了“京投公司”，项目由政府发起后，经历了准备阶段、采购阶段、实施阶段和移交阶段，项目建设期5年，运行期30年。在北京市交通委特许协议的监督下，京投公司与北京京港地铁有限公司签订部分资产租贸协议。其中风险由香港地铁，京投公司，首创集团共同承担，京投公司出资约占资金的2%。

3.1.2 出资模式

出资模式为政府和公司共同投资，投资主要金额分配到A，B两部分，A部分负责土建，隧道工程。B为机电、车辆等设备部分。A部分占比较重为107亿元，占总投资比重的70%；而B部分投资额相对较少，约为46亿元。资金由三家公司香港地铁有限公司，北京首都创业集团有限公司，京投公司以49∶49∶2的比例进行投资。

3.1.3 实施流程

在确定中标单位后，进入实施阶段。政府和特许经营公司共同组成利益共同体，一同开展PPP模式项目的具体工作。其中，又分为项目建设和项目运营。项目建设的品质能直接影响到后期结果的走向，所以需要工作者的严格把关，要绝对达到建设标准、安全要求，按原有计划进行建设。最后，还应对承建商所完成的项目进行验修，需符合各项合同要求。项目运营须在特许经营期内，而政府需要提供水、电等交通运营的必要条件，若政府额外要求增加投资额，还应对投资商进行相应价格补贴。而特许经销商则需受各路监督，不得出现违约现象，若出现，则需承担相应后果和责任。

3.1.4 协议签订

由北京市政府授权北京市交通委员会签署《特许经营协议》，此协议为整个项目的核心。

3.2 北京地铁4号线融资模式经验分析

北京市地铁4号线，作为第一个大陆与香港合作经营的应用PPP模式的项目，取得了“开门红”。减少了政府压力，增加了私有企业的参与度，让市场更富有活力，同时培养了我国此领域的新型人才，为以后项目的实施铺路，做好垫脚石、引路灯。

3.2.1 客流预测机制与风险

风险主要来源为投融资风险，项目勘察设计风险，协调风险采购风险，项目施工风险。北京地铁4号线中PPP项目公司的2%的股份由政府所有，同杭州地铁1号线一样，政府和社会资本方共同承担。至于客流量的预测，由于其受多方面如城市规模、票价水平等多方面影响，很难进行科学准确的预测，北京地铁4号线的运营采取了浮动的客流机制，并在《特许经营协议》中规定了有关客流量与补贴的详细规定。

3.2.2 盈利模式分析

北京地铁4号线的收入来源主要包括站内商业经营收入和票价收入，其中票价收入为其主要营运收入。由于北京地铁人流量大，所以4号线的票价收入非常可观。同时政府还出台了票价补给的有关规定，保障社会资本方的基本收益。4号线的具体票价，也是在经过合理计算的基础上设定的，具体来说，是先由政府制定一个实际的票价，并在测量客流量、期望报酬率的基础上进行调整，并综合考虑北京市CPI指数，力求达到社会效益和经济效益的平衡。

4 城市轨道困境与解决办法

4.1 来自多层面的困境

4.1.1 政府层面

来自政府层面的压力主要有现行法律法规不完善和项目审批时间过长。以法律法规为例，我国在PPP项目特许权经营方面的规定不统一，财政部、发改委各执一词，也给PPP项目的落地带来不少困境；同时我国关于PPP项目的立法不完善，很多细节问题较为笼统，容易造成市场混乱，无法可依。同时PPP项目的审批时间太长，以地铁4号线为例，整个谈判和审批过程时间长达一年，民间资本的进入缓慢。

4.1.2 市场层面

市场监管机制欠缺，相关机构监管力度不够强。由于缺乏监管经验，部分政府监管机构职责不清、角色错位，使项目的質量低下，灰色利益链现象时有存在，同时由于政府兜底，很多民营企业并不能尽其所能，造成不少“烂尾工程”。

4.1.3 具体项目层面

目前在实践层面存在收益不稳定，盈利模式单一等问题。以北京地铁4号线为例，其主要盈利来源仅为广告和票价，需要政府补助，这与减少财政输出的初衷相违背。将北京地铁4号线与杭州地铁和深圳地铁的盈利模式对比，不难发现北京地铁的盈利模式单一，深、杭地铁通过物业模式、商业租金模式来盈利。

4.2 解决方法

4.2.1 政府层面

在司法立法方面，要完善立法，通过国家统一立法和单项立法相结合的方式，并针对细节进行规范。真正明确各方的权利义务和风险。同时要简化审批的流程和手续，防止腐败，实现政府的角色转变。

4.2.2 市场层面

完善管理监管机制，可以考虑引入专业的第三方监管机构和项目服务平台。利用第三方的独立性、服务平台的透明性共同营造良好的项目氛围。

4.2.3 具体项目层面

增强风险监控机制，拓宽项目收益来源。比如参考杭州地铁、深圳地铁的盈利模式，引入物业和沿线土地的开发，同时可以考虑延长合作项目的特许经营期，给企业和民间资本成长的充分时间。

参考文献：