美丽国土“绿色革命”

文焦思颖

美丽国土“绿色革命”

文焦思颖

金秋时节，辽宁本溪、丹东等山区红叶烂漫，吸引众多游客旅游观光。

锦绣华南、云翔天边、神奇高原、风雪塞外、沃土中原、潮涌海岸，在纪录片《美丽中国》里，中国犹如一幅画卷，山、水、林、田、湖跃然纸上，绿色气韵贯穿其中，充满着生机和希望。

然而，水土流失、生态退化，土地、水资源约束趋紧，环境污染不断加剧，头顶“灰锅盖”，脚踩“大漏斗”，大自然向粗放的发展方式亮起红灯，资源环境问题为美丽国土蒙上了一层灰色。

难道发展终究要以牺牲资源环境作为代价？实现绿色和发展双赢是否真的是道无解的难题？

“推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。”习近平总书记在中央政治局第41次集体学习时的讲话传递着走绿色发展道路的坚定决心。

国土资源是绿色发展的物质基础、空间载体、能量来源和构成要素，国土资源工作在绿色发展中肩负着重要职责。触摸发展新脉动，国土资源部门推动形成绿色发展方式和生活方式的认识在升温，制度在构建，行动在加快，变革在孕育……

立根固本：厚植绿色发展理念

绿色发展，全世界都在探索，没有现成经验可循，这无疑是一条“光荣的荆棘路”。

我国人口众多，人均资源紧张，煤炭、铁矿石等资源的人均占有量明显低于世界平均水平。长期以来，外延扩张的发展方式，粗放浪费的资源利用方式，加剧了环境约束，成为制约发展质量提升的瓶颈。同时，作为世界上最大的发展中国家，我国还有1亿左右的贫困人口需要通过发展来走出困境，发展的脚步不能停歇。

绿色发展正是在这样的背景下，成为人们的共识。它源于对传统发展方式的反思，更是对传统发展模式的提升、对工业文明的超越，是从传统工业文明向生态文明转型，避免走资源枯竭、环境污染透支之路的关键一跃。

党的十八届五中全会首次将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念，并将绿色发展作为理念写入发展战略、发展规划，这在马克思主义政党史上是第一次，充分彰显了我们党作为负责任大国执政党的使命担当。

在中央政治局第41次集体学习时,习近平总书记从线到面对绿色革命进行了战略部署:“人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复。要加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，加快构建科学适度有序的国土空间布局体系、绿色循环低碳发展的产业体系、约束和激励并举的生态文明制度体系、政府企业公众共治的行动体系。”

国土是绿色发展的空间载体。2014年，国土资源部部长姜大明在上海调研时就曾指出，要以土地利用方式的转变倒逼城市发展方式的转变。2017年，全国国土资源工作会议进一步明确，走绿色发展之路，建设资源节约型、环境友好型社会，要求我们加快转变资源利用方式，更加重视资源节约和高效利用，更加重视耕地数量质量生态“三位一体”保护，更加重视矿产资源绿色勘查、开发。

以生态低冲击、资源低消耗、环境低影响为核心目标，以人为中心来推动绿色发展，实现资源环境的绿色化保护、绿色化利用和绿色化治理。一场深刻的变革正在加速推进……

谋篇布局：绘好绿色发展蓝图

加快构建科学适度有序的国土空间布局体系，规划要先行。“因为规划连接着过去和未来，定位着坐标和方向，对布局、结构、功能发挥着引领作用，规划要引领未来的发展。”国土资源部规划司负责人这样看。

2017年年初印发实施的《全国国土规划纲要（2016～2030）》（以下简称《纲要》）以国土资源环境承载力为依据和底线，进一步严守最严格的耕地保护红线和水资源开发利用控制红线，构建自然资源利用上线，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设作出总体部署和统筹安排，描绘了2030年我国美丽国土的主要目标和基本格局，即建设安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续的美丽国土，标志着我国国土空间开发保护制度建设取得了新的突破性进展。

坚持绿色发展理念，要守住底线，不能突破“天花板”。《纲要》以国土空间开发适宜性评价为基础，为规模扩张的发展模式划上了句号。《纲要》划出了两个上限：到2030年，我国国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方公里以内。同时，提出环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地保护五类主题，划分16类保护区域，实行全域分类保护。

坚持绿色发展理念，要促进国土开发利用方式转变。《纲要》以控制开发强度和优化用地结构布局，坚决落实节约优先战略。

转型，要从重新增用地向重存量挖潜开始。《纲要》明确提出，大力推进节约集约用地，实施建设用地总量和强度双控行动，管控新城新区和开发区无序扩张，推进城市有机更新和存量用地盘活。在分解下达各省2030年国土开发强度指标时，以国土空间开发适宜性评价为基础，坚持城乡建设用地利用存量，人均城镇工矿用地负增长，从根本上扭转过度开发、粗放利用、依赖新增建设用地盲目扩张的土地开发利用模式。

转型，要从重规模扩张向重结构调整做起。《纲要》明确，要以土地政策为手段，统筹城乡、区域用地比例，更加关注以人为核心的新型城镇化。合理配置大中小城市用地，引导形成合理的城镇体系，促进“多中心网络型”发展。调整城镇用地结构，扩大居住用地和生态用地比例，降低工业用地比例，实现生产、生活、生态用地平衡。

转型，要从重用地安排向重布局优化着手。《纲要》明确，推进城市土地综合整治，统筹城市产业用地布局，引导人口和产业合理流动，构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，发挥耕地在优化城镇、产业用地结构中的生态支撑作用，实现城乡三生空间和谐有序。

目前，作为贯彻落实《纲要》的重要手段和途径，国土资源部正在着力推进

省级国土规划编制，要求各省牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，制定省域国土开发保护战略；按照构建自然资源利用上线的要求，制定省级国土规划调控指标；按照推进形成绿色发展方式和生活方式的总目标，安排省内国土规划重大任务,明确生产、生活、生态空间，精准落实生态保护红线、永久基本农田红线，划定城市开发边界，将绿色发展体现于规划编制和实施全过程。目前，国土资源部已经完成全国国土空间开发适宜性评价工作，评价结果将作为省级国土规划编制和指标分解的重要依据。同时，为进一步推进相关工作，将省级国土规划编制纳入国家土地督察年度重点事项。

转型,要从重用地安排向重布局优化着手。《纲要》明确，推进城市土地综合整治，统筹城市产业用地布局，引导人口和产业合理流动，构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，发挥耕地在优化城镇、产业用地结构中的生态支撑作用，实现城乡三生空间和谐有序。

立柱架梁：构筑绿色制度体系

国土资源是生态系统的主体构成要素、重要空间载体和生态保护的主要对象，承载着人类的过去、现在和将来，

支撑各行各业，影响千秋万代。绿色发展需要保护资源、节约利用资源，用制度为绿色发展护航。

随着我国生态文明体制改革的深入推进，一个环环相扣的绿色制度谱系正在构建，一个完整的顶层设计和政策框架正在逐渐丰实，从源头准入、过程管控和后果治理，全方位、全地域、全过程保护自然资源。

对自然资源进行统一确权登记，明确其归属和用途，是尊重自然、顺应自然、保护自然的重要体现，也是健全自然资源资产产权制度的基础。只有产权明晰了，才能形成自觉保护和节约资源的内生动力，有效维护所有者的权益。

2016年年底，《自然资源统一确权登记办法（试行）》正式实施，国土资源部启动了自然资源统一确权登记试点工作，对全部国土空间内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源进行统一确权登记，明确所有权、管理权、经营权，此举有利于理顺自然资源管理职责，实现不动产统一登记职责的整合和自然资源的确权。

在明晰产权的基础上，要把住准入关，从源头管住对自然资源的侵扰。

按照“山水林田湖是一个共同体”的理念，落实中央关于“将用途管制扩大到所有自然生态空间”的要求，今年3月发布的《自然生态空间用途管制办法（试行）》明确提出，坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高。日前，国土资源部印发《自然生态空间用途管制试点工作指南》，指导福建、江西、河南、海南、贵州、青海等六省（市）加快推进试点工作，率先建成符合地方实际、覆盖全部自然生态空间的用途管制制度体系。上海、浙江、甘肃等地可结合实际，共同探索。

发展必然要利用资源,但如何利用考验着智慧。节约集约利用资源是绿色发展的关键之举，也是走可持续发展的必由之路。

多年来，国土资源部不断完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度，建立矿产资源综合利用机制。完善基本农田保护制度，划定永久基本农田红线，实行严格保护。实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度计划。完善重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率等国家标准，并不断完善矿山地质环境保护和土地复垦制度。

让资源得到最合理的利用，要借助市场的充分竞争来确定价格。只有这样，才能更好的保护国家的资源，同时也能够更好的保证这些资源得到最合理的利用，健全自然资源有偿使用制度便是题中应有之义。

今年1月，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，明确要全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，反映市场供求和资源稀缺程度，严禁无偿或低价出让。针对土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、

海域海岛六类国有自然资源资产有偿使用的现状、特点和存在的主要问题，分门别类提出了不同的改革要求和举措。目前，《扩大国有土地有偿使用范围的意见》已出台，扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨，将国有土地出让收支纳入预算管理。《矿业权出让制度改革方案》明确要完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。

资源保护、开发、利用、修复是一个链条，要做到全方位、全地域、全过程管理，完善监测预警体系必不可少。

下一步，将在现有国土资源调查评价和监测体系基础上，实现国土空间承载能力监测网络全国全覆盖，实时掌握全国国土空间承载状况及变化趋势，对突发灾害和潜在风险进行有效预警与响应。同时，国土资源部、国家测绘地理信息局印发实施《关于推进国土空间基础信息平台建设的通知》，明确基于“国土资源云”总体思路，以国土资源、测绘地理等各类数据为基础，聚合各类国土空间相关数据，打造国土资源“一张图”升级版，充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握生态空间变化情况。

转型升级：积蓄绿色行动能量

战略引领未来，实施决定成败，绿色发展理念需要贯彻落实到每一项具体工作中，从地上到地下，从土地资源到矿产资源；从开发、保护到治理、修复，如何探索一条代价小、效益好、可持续的绿色发展新路，从传统工业文明向生态文明转型，需要我们精心调试开发与保护、当前和长远之间的关系，围绕关键领域不断发力。

耕地是我国最为宝贵的资源，耕地就是绿地，在调节气候、净化美化环境、维持生态多样性、涵养水源等方面发挥着重要作用。治理污染土地，提高耕地质量，与大气和水污染治理关系紧密。

如何守护好绿色发展的“根基”？

国土资源部耕地保护司负责人表示，要不占少占，通过管控性保护推动绿色转型；要补足补优，通过建设性保护拓展绿色空间；要利益调节，通过激励性保护激发绿色动力。通过优先确定永久基本农田布局，把城市周边围住、把公路沿线包住，防止城市无序扩张和蔓延，形成节约资源和保护环境的空间格局，与森林、河流、湖泊、山体、草原等共同形成城市生态屏障；通过落实国务院土壤污染防治行动计划，将重点地区、重点部位优先保护类和安全利用类耕地优先划入，确保舌尖上的安全。截至2017年6月，全国划定永久基本农田15.50亿亩，并上图入库、落地到户，实行特殊保护，为保障国家粮食安全，推动绿色可持续发展奠定了基础。

如何在大地上描绘出更多绿色？

《全国土地整治规划（2016～2020年）》明确，要由传统的“增地提等”向打造城乡生态空间等综合目标转变，以土地整治助力构建城乡生态文明格局。通过土地平整、土壤培肥、农田基础设施配套、土地生态防护修复、生物多样性管理等成套工程措施，加强农田生态设施建设。在城市近郊地区，要促进农田和绿色隔离带建设，控制城镇无序扩张；在平原农业地区，要优化农田生态系统，发挥农田的基础生态作用，提高耕地可持续利用能力；在山地丘陵地区，则要改善农业生产条件，提高生态系统稳定性，促进国土生态安全屏障建设。

如何为绿色发展留下空间，为未来“留白”？

国土资源部规划司负责人表示，要落实人地挂钩政策，坚持地随人走、以人定地原则，通过土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、土地利用计划等政策，促进用地规模与人口转移相匹配，“管住总量、严控增量、盘活存量”。针对不同城市现状人均用地规模差异，制定差别化的城镇新增用地标准，并以100平米/人为上限，促使各地积极盘活存量建设用地，节约和高效利用土地，促进城市紧凑、集约、高效、绿色发展。

国土资源部土地利用管理司负责人表示，要严格建设用地总量管控，开展节约集约利用评价，推广应用节地技术和模式，不断提高土地节约集约利用水平。严格建设用地总量和强度“双控”目标，着力盘活存量建设用地，加大批而未供土地的有效利用，加快闲置土地处置，积极推动划拨土地盘活利用和城市土地综合利用，全面推进城镇低效用地再开发。

在城市近郊地区，要促进农田和绿色隔离带建设，控制城镇无序扩张；在平原农业地区，要优化农田生态系统，发挥农田的基础生态作用，提高耕地可持续利用能力；在山地丘陵地区，则要改善农业生产条件，提高生态系统稳定性，促进国土生态安全屏障建设。

无休止的探矿采矿，让脆弱的祁连山生态不堪重负。近期，国土资源部组织开展了自然保护区内矿业权全面清理，促进矿业权稳妥有序退出保护区，并确保新设矿业权不再进入自然保护区。部开发司负责人表示，将把推动形成绿色发展方式这场发展观的革命进行到底，对破坏生态环境的行为零容忍、敢碰硬，扎实抓好整改，不彻底解决不放手。同时，进行绿色开发行动，将绿色发展贯穿于矿山规划、建设、运营全过程，以矿产资源规划确定的资源产业基地、国家规划矿区等区域为重点，加快推进绿色矿山建设。

如何变“黑金”为“绿金”？

国土资源部地质勘查司负责人表示，要通过绿色勘查行动，树立绿色环保勘查理念，严格落实生态环境保护要求，减少地质勘查对生态环境的扰动和破坏；要以科学管理和先进技术为手段，以同时产生环境效益和经济效益为目标，实施地质勘查全过程环境影响最小化控制；通过勘查前的环境承载力评价，适度调整和替代对地表环境影响大的槽探等勘查手段；制定绿色勘查监管制度，严格落实勘查施工生态保护各项措施；大力发展和推广航空物探、遥感等新技术和新方法，减少地质勘查对生态环境的影响。

国土资源部地质环境司负责人则认为，要通过矿山环境治理行动，努力构建政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化的治理模式，加快推进全国矿产资源规划确定的重点治理区环境治理与土地复垦，形成新老问题统筹解决的新局面。不仅要覆盖生产矿山，更要面向新建矿山。力争到2020年，新建矿山全部达到绿色矿山建设标准，生产矿山加快转变资源开发利用方式，基本扭转传统粗放浪费矿业整体形象，制定领跑标准，形成全覆盖、差别化的标准体系。

“中国需要确保能源供应，发展经济。深入地底是一个必须解决的战略技术问题。”姜大明曾这样指出。

如何开拓地下绿色空间？

近日发布的《关于加强城市地质工作的指导意见》进一步明确，要强化城市地质调查工作基础，推动地质工作转型升级；积极引导和推动城市地下空间资源规模化开发利用，开拓城市地下发展新空间；推动地热、浅层地温能、地下水以及土壤等清洁特色优质资源的产业化开发利用，推动城市绿色发展；全面加强地质灾害的调查监测预警，推动城市安全发展；加强以地质资料为重点的大数据建设，推动城市智慧发展。

“地球并非祖先给我们的礼物，而是后代交由我们保管的宝藏。”这是非洲的一句谚语。绿色发展，是国家和人民期待的美好愿景，也是历史留给我们的考题，如何使我们的资源环境既能满足当代人的发展，又不对后代人的需求构成危害，答案就孕育在我们这一代人的行动中。