宅基地承包地退出互换大有作为——来自江苏金湖银涂镇的调研

□ 何学进

宅基地承包地退出互换大有作为

——来自江苏金湖银涂镇的调研

□ 何学进

从2015年5月份开始，金湖县银涂镇承担了两项国家级试点任务，一是农民宅基地和承包地有偿退出（简称“双退”），二是土地确权后成果应用，即土地互换，化零为整。经过一年多的实践，其改革成果正在显现。

基本情况

江苏金湖县银涂镇位于高邮湖、宝应湖西，土壤肥沃，水系发达，是金湖“东大门”，也是金湖版图上的“黄金”板块。该镇居住 14455户，拥有耕地面积198467亩，养殖水面72825亩，每个宅基地所占面积在1亩以上，少数零星分散的居住户的老宅基地有2～3亩、4～5亩不等。随着农村改革和社会经济的深入发展，人员流动性急剧增加，农村常住人口大幅减少，空房、破房日趋增多。近几年，镇政府和村两委投入了大量的人力、财力进行综合整治，但不能从根本上解决问题。“双退”互换分步实施后，经一年多时间的努力，已取得了可喜的阶段性成果。目前，全镇申请“双退”的331户，已全部测量登记核实，签订“双退”协议，领取补助金1790.33万元，已选房安置331户，退出宅基地331个，面积532.91亩。实行土地互换的涉及三个组，置换土地986亩，地块由356块整合为99块。减少小型沟、渠、路200多条，增加可耕地80多亩。

主要做法

“双退”互换是一项全新的工作，既敏感又迫切，既没有成功经验借鉴，又不能简单草率行事，必须扎实稳妥、积极有序地推进。银涂镇根据本镇实际情况，采取了以下几条措施。

成立组织，强化领导。镇党委镇政府首先成立了银涂镇“双退”互换工作领导小组，由书记、镇长挂帅，同时抽调土地、城建、财政、司法等相关部门及分工到村的其他镇干部共同组建了宣传发动、调查摸底、登记核实、拆迁安置、程序监督、考核验收6个工作组，把“双退”互换当成重点工作，做到“明确分工、明确职责、明确任务、明确时间、明确要求、明确考核”。

调查摸底，掌握实情。镇工作组先后对16个村的农民住房、宅基地、承包地、劳动力流转、村容村貌、个人意愿等情况进行调查摸底。随着工业化、城镇化进程的加快，土地流转不断推进，规模经营、集约经营已成趋势，农村常住人口已发生根本性变化，呈现出“三多三少”：人口流出的多，流进的少；进城买房的多，在老家修房建房的少；仍住在老家的留守老人多，50岁以下的人少，相当一部分房屋已成为名副其实的“空关房”，常年居住户不到50%，不少住房年久失修，已破败不堪。在充分调查研究、广泛征求意见的基础上，该镇结合实际起草了关于农民宅基地有偿退出的文件，报县领导审核同意后，以县委办名义下发，为“双退”互换工作顺利开展打下了坚实的基础。

规范程序，严谨操作。“双退”互换工作是一件为民利民的好事实事，必须把好事办好，实事做实。他们本着“自愿、有偿、公开”的原则，坚持“五先五后”的操作流程：先宣讲，后申请；先调查，后登记；先公开，后审核；先选址，后摇号；先建房，后搬迁。做到“三不”：不下指标，不搞行政命令，不实行“一刀切”，严格规范程序，充分尊重民意，阳光透明，公开公正，保证“双退”户“三有”：有新房居住，有生活来源，有养老保障。

部门配合，共同推进。在推进“双退”互换中，银涂镇积极争取县有关部门支持，充分发挥部门职能作用，步调一致，齐心协力，共同推进。县委办参与起草审核并出台了相关文件，为“双退”互换工作提供政策支持。国土局、住建局自始至终派人参与规划、测量、放样，助力建好安置房，为“双退”互换提供支持。纪委、司法局相关科室派人参与编制工作流程，公开摇号，实行阳光操作，全程监督，为“双退”互换提供法纪保障。镇、村、组三级干部全力以赴，全身心投入，成为“双退”互换工作的中坚力量，为开展“双退”互换工作提供了组织保障，取得了实实在在的成果。

存在问题

银涂镇“双退”互换才开始试点和探索，也遇到了一些绕不开的问题，需在今后的工作中认真研究解决。

一是一些农户居住分散，退出的宅基地不连片，形不成规模，不便于规模经营。在该镇退出的宅基地中，符合国土部门城乡挂钩项目的只有70%左右。还有相当一部分面积七零八落。

二是建设安置房需要一定的启动资金，而镇财政资金运转困难，挤不出所需资金来投入，导致整体工作进展较慢。

三是安全工作存有隐患。由于拆迁安置工作环节多，工程量大，既有高空作业，又有陆地施工，机械设备、材料物资、装卸搬运、车辆运输等诸多方面都关系到安全问题，且涉及到许多农户和工程施工人员，不便于集中管理。

“双退”互换工作面广量大，关系到农村改革的深入发展和新农村建设，必须积极探索实践，总结推广。

几点建议

“双退”是当前和今后一段时期农村改革的方向和重要内容，既有重要的、迫切的现实意义，又惠及子孙、造福后代，因此，各级党委政府应把“双退”工作纳入重要议事日程，强化领导，认真规划，科学安排，并稳妥地有序推进。

要不断增加试点区域，扩大试点面，注重在实践中总结方法，积累经验，完善措施，特别是要探索解决疑难问题的新方法，新途径。

“双退”工作涉及到方方面面，需要相关部门的积极支持和帮助，因此，上一级党政组织要协调各有关部门统一思想，各司其职，协同配合，形成强大的工作合力，全方位推进“双退”工作健康快速地不断向纵深发展。

“双退”工作不是一劳永逸的工作，由于情况在不断变化，事物在不断发展，有些户今年不想走，明年不想走，说不定后年想走了，同时随着城镇化的发展步伐不断加快，进城落户的人越来越多，老房子逐年破旧，越来越不适宜居住。

因此，退出户会周期性增加，开展“双退”工作应长计划、短安排、分阶段、按周期分期实施，这样坚持数年，一定会有本质性变化和发展。