京津冀地区《大气污染防治行动计划》投资需求分析*

董战峰 高晶蕾,2 郝春旭 葛察忠

(1.环境保护部环境规划院，国家环境规划与政策模拟重点实验室，北京 100012；2.常州龙环环境科技有限公司，江苏 常州 213022)

京津冀地区《大气污染防治行动计划》投资需求分析*

董战峰1高晶蕾1,2郝春旭1葛察忠1

(1.环境保护部环境规划院，国家环境规划与政策模拟重点实验室，北京 100012；2.常州龙环环境科技有限公司，江苏 常州 213022)

京津冀地区是中国大气污染防治的重点区域，《大气污染防治行动计划》(以下简称《计划》)对京津冀地区的大气污染减排工作提出了巨大挑战。在对京津冀地区典型行业企业和政府有关部门实地调研的基础上，结合京津冀实施《计划》的投资需求核算方法体系，对京津冀地区实施《计划》所需的投资需求进行了测算，并对现有的投融资进展状况进行了评估。结果表明，京津冀地区实施《计划》直接投资共计需要2 490.29亿元。其中，能源结构优化、移动源污染防治、工业企业污染防治的投资需求分别为636.55亿、769.14亿、1 084.60亿元。从京津冀地区投融资实施进展来看，尚存在已有投资严重不足、融资渠道偏窄、过度依赖政府财政投入等问题，建议京津冀地区加大投入水平，加快完善投融资机制，并根据投资需求制定更为清晰的投融资路线图。

《大气污染防治行动计划》 投资需求分析 京津冀地区

京津冀地区是我国大气污染最严重的区域之一，已经从传统的煤烟型污染转变为更加复杂的煤烟型和机动车尾气复合型污染，并且从城市和局地污染发展成为影响范围更广、更不易控制和治理的区域性污染[1]，以PM2.5为特征污染物的区域性大气污染问题已成为该地区当前最迫切、最突出的环境问题[2-5],[6]2-3。2013年9月，国务院印发了《大气污染防治行动计划》(以下简称《计划》)，明确了各地治污目标，要求京津冀地区PM2.5浓度到2017年下降25%，其中北京年均PM2.5控制在60 μg/m3左右[7]。为实现目标，《计划》提出了10项具体措施[8]，并在5年内预计投资1.75×1012元左右[9]。

对京津冀地区《计划》实施投入的需求及影响进行全面评估有助于各地区科学地进行大气污染防治实施工作。目前，对推进《计划》实施的分析研究已有不少，主要集中在对《计划》实施的污染减排效益、经济与环境潜在影响、环境空气质量改善及健康效益方面[6]5-6,[10-11]，但对《计划》实施的投资需求问题仍未解决：一是京津冀地区作为三大污染治理重点区域之一，其在各领域的污染治理投资需求水平需要进行科学评估；二是京津冀地区现有的投融资进展需要明确，这是制定科学可行的投融资政策所必须的。本研究结合京津冀地区《计划》，提出了投资核算的方法学框架，对京津冀地区《计划》实施的投资需求进行了定量测算，并在京津冀地区调研的基础上，分析已开展的投融资状况，通过对比分析投融资缺口，提出未来京津冀地区《计划》实施的投融资政策建议，为京津冀地区《计划》的顺利实施提供管理技术支撑。

1 评估方法与数据来源

1.1 评估方法

本研究首先对《计划》中的政策进行梳理，将评估对象分为3个部分：能源结构优化、移动源污染防治、工业企业污染防治。值得说明的是，《计划》中涉及的能源结构调整项目主要包括淘汰落后产能、淘汰燃煤锅炉、改造燃煤锅炉等。从实地调研情况来看，部分企业反映政府没有给予淘汰落后产能的相关补贴，并且国家及大部分地区并没有公布有关淘汰落后产能的补贴细则，因此本研究没有核算淘汰落后产能的投资需求，也不包括产业集聚区的集中供热投资需求测算。能源结构优化投资需求核算仅包括淘汰燃煤锅炉及改造燃煤锅炉；移动源污染防治投资需求核算包括推行新能源汽车、淘汰黄标车、升级油品带来的投资；工业企业污染防治投资需求核算包括四大重污染行业(火电行业、钢铁行业、水泥行业及石油化工行业)的脱硫、脱硝及除尘技术升级所带来的投资。其次，将所核算的投资额与实际投融资进展进行对比分析，明确投融资现存的短板以此提出政策建议。具体投资核算公式见表1。

1.2 数据来源

本研究数据来源主要有典型行业企业现场调研、政府部门调研等。工业技术改造(脱硫、脱硝、除尘)投资额来源于京津冀地区企业实地调研，各类实施项目政府补贴及实施量(燃煤锅炉、黄标车淘汰量、新能源汽车增加量等)均来自于政府部门调研，新能源汽车成本、油品升级成本等来自有关研究文献。

2 结果与讨论

2.1 直接投资需求测算

在测算《计划》的投资需求时，从一次性投资、政府补贴及运行成本3个方面分析。一次性投资是包括改造项目的设备购置、工程建筑、安装费用以及技术服务费用在内的完成改造所需投入，政府补贴是为了鼓励企业或个人积极完成改造项目政府给予的补贴资金，包含于一次性投资之中。京津冀地区实施《计划》的直接投资共计需要2 490.29亿元(见表2)。

优化能源结构、移动源污染防治、工业企业污染防治的投资需求分别为636.55亿、769.14亿、1 084.60亿元。可见，工业企业污染防治在3者中所占比重最大，仍是今后京津冀地区大气污染防治的投资重点。其中，火电行业改造任务最重，所需投资额达到552.67亿元。改造燃煤锅炉作为《计划》的主要措施，所需投资额也达到600.00亿元。由于数据缺失，产业集聚区的集中供热投资需求并未进行测算，因此能源结构优化的投资需求并不突出。

从地区对比来看，河北承担了大部分工业投资。2012年北京第二产业比重仅为23%，第三产业比重达到了77%[12]，北京产业结构以低污染、低能耗的第三产业为主，在此条件下，北京未来工业企业污染防治投资的综合效率是较低的[13]。相较之下，天津的第二产业与第三产业占比相当，第二产业稍占上风，而河北第二产业占比仍居高不下，高达53%，以此来看，河北应加大工业企业污染防治投资的规模与比重，以实现规模报酬递增效应。对于移动源污染防治来说，淘汰黄标车与推行新能源汽车成为京津冀地区移动源污染防治的主要措施。由表3可以看出，河北淘汰黄标车所需投资额远超北京、天津，其占比高达72%，这是因为河北黄标车基数较大，相较北京、天津，黄标车淘汰起步较晚，淘汰难度大。相对于黄标车淘汰，北京推行新能源汽车投资需求占比大大增加，基本与河北持平。由于移动源是目前北京大气颗粒物污染的首要污染源。因此，推行新能源汽车是北京新增机动车的首选。在未来的投资主体中，河北应更关注工业企业污染防治，而北京应将重点放在移动源污染防治上。

2.2 投融资状况分析

在《计划》出台以来，京津冀地区已结合自身实际环境问题制订了各自的大气污染防治政策。为了筹集污染防治所需资金并做到合理分配治理资金，京津冀地区在大气污染防治政策、规划以及行动方案中均对投融资做出了规定，具体投向也主要为工业企业污染和移动源污染防治，通过财政转移支付或者奖励的形式进行。而融资方面的政策普遍较少，主要形式还是收取排污费、违法罚款等，市场化的融资手段(如信贷、排污交易等)运用较少。

表1 京津冀地区《计划》投资需求核算表

注：1)蒸吨用于表征锅炉容量，并反映锅炉的供热水平，以t/h计，1 t/h表示该锅炉1 h能将1 t水蒸发为符合要求的水蒸气。

表1 京津冀地区《计划》投资需求核算表(续)

表2 京津冀地区2013—2017年实施《计划》的投资需求汇总表

表3 京津冀地区移动源污染防治主要措施投资需求占比

除此之外，在相关投融资政策指导下，京津冀地区为了实现《计划》的目标进行了诸多投融资方面的实践探索。工业企业污染防治和移动源污染防治的投融资措施中，仍然以投资政策为主，是以财政资金的拨付和奖励为主要的投资形式。北京在融资渠道方面进行了较为先进的探索，除了提高主要污染的排污收费标准外，开始对工业VOCs征收排污费，并实行高污染行业差别化资源价格政策等，将企业的环境信息同企业的信贷、税收优惠、上市公司核查等联系起来；天津的探索仍然集中在大幅度提高主要污染物排污收费标准，通过经济惩罚激励企业减排；河北则是积极探索拓宽企业融资渠道，设立省级节能环保产业股权投资基金，这也是市场化融资的重要探索。

2.3 投融资存在的问题

2.3.1 投资严重不足

从全国投资规模来看，中央财政投入规模(2013年和2014年分别为50亿、100亿元)相比于实际需求仍落差较大。就目前京津冀地区的大气污染防治措施来看，投资的主要方向是工业企业污染防治、移动污染源防治以及能源结构优化。以北京为例：2014年，北京财政统筹安排中央和市级大气污染防治资金147.17亿元，专项用于燃煤、机动车污染防治，以治理大气污染，共涉及71个具体项目。但根据目前的测算，仅改造燃煤锅炉一项就需要投入460.8亿元，北京目前的实际投资与实施《计划》的投资需求存在显著差距，将影响投资效果。天津和河北也同样存在投入不足的问题。河北移动污染源防治任务重，其黄标车基数大，但是目前缺乏明确详细的投资计划清单，且补贴额度较低，导致黄标车淘汰难度加大。天津工业企业污染防治中，油气回收投资需求较大，但是到2015年仍缺乏明确的财政预算安排。可见，京津冀地区的大气环境污染防治投资现状与需求存在较大差距，如果不解决投资供给问题，《计划》的任务措施可能难以有效落实。

2.3.2 过度依赖政府财政投入

在市场经济体制下，企业应是环保投资的主体。但在我国，90%的企业都是小型企业，小而散和资金不足的状态制约了环保企业的进一步发展，导致其缺乏环保投融资的积极性和热情。就目前而言，政府手段和渠道(如公共预算、环境收费等)发挥着主导作用，京津冀地区的各项财政资金是目前污染防治、能源结构优化等方面资金的主要来源，政府和污染者以外的其他投资主体缺乏，向社会筹集资金的商业融资手段运用不足，排污收费政策没有发挥应有的作用。可见，大气污染防治投融资对政府依赖严重，市场机制难以发挥作用，造成民间资本游离在环保投融资领域之外。

2.3.3 融资渠道不畅

虽然京津冀地区的《计划》实施方案中均明确提出要重视创新，运用投融资机制，而且也对公共私营合作制(PPP)、第三方治理、绿色信贷等融资模式做出了尝试和实践，但是从投融资形势来看，社会化资金进入大气污染防治领域的渠道较窄，融资额度也较少。究其原因，一是投融资机制创新的制度环境不完善，严格的大气环境监管和执法体制不健全，导致企业投入治理大气污染防治的动力机制不足，PPP、绿色债券、绿色信贷等融资政策难以有效执行；二是有效的融资性产品缺乏，没有构建形成有效的融资平台，没有给社会资本提供明确的回报率信号，影响了社会资本进入到大气污染防治领域的积极性；三是大气污染防治的投资管理体系不健全，政企不分、权限不清、责任不明，影响了各地银行业金融机构和民间资本进入。将来在《计划》实施过程中，需改革投融资机制，破解以上关键约束。

2.4 不确定性分析

在核算实施《计划》的工业企业污染源防治投资需求时，由于各地的数据可获得性水平不同，采用的是调研所得的典型行业部门的平均数据，并未考虑各地区不同政策及不同环保手段差异带来的成本差异性；核算的对象只针对《计划》中主要的任务措施所需的投资类别，并没有包括一些鼓励性的措施(例如环境治理基础设施建设、环境能力建设等)，因此可能造成成本研究测算的投资需求低于实际投资需求。

3 政策建议

(1) 建立《计划》实施的财政投入保障机制。一方面，中央财政要加大对京津冀地区大气污染防治的投入，特别是对治理难度大的河北要有适度倾斜，并考虑建立空气质量改善的中央财政奖励机制，体现中央财政资金的引导激励；另一方面，京津冀地区需要建立各自的投资账户，制定明确的财政投入计划，在财政预算中对此予以明确，并落实到工程项目清单，确保各项大气污染防治措施落实。

(2) 建立区域大气污染减排交易和环境空气质量补偿机制。京津冀地区《计划》的实施需要积极协作联动，实施联防联控，从提升区域减排效率、建立公平减排机制来系统考虑减排策略。一是考虑到京津冀地区减排边际成本存在较大差异，北京的工业企业污染防治投资综合效率较低，天津次之，河北最高，可充分利用市场机制，建立京津冀地区大气污染减排交易机制，提升区域减排效率，筹集大气污染防治资金；二是建立京津冀地区空气环境质量补偿机制，根据大气污染减排对环境空气质量改善的成效，予以不同水平的奖惩，激励京津冀地区实施大气污染减排的积极性。

(3) 建立区域《计划》实施的多元化融资机制,并根据投资需求制定更为清晰的投融资路线图。推进多元融资模式发展，进一步拓宽融资渠道，融资模式允许仍然以政府补贴奖励为主，优先发展项目融资，同时鼓励债权融资及风险投资(VC)/私募股权(PE)融资。一是考虑建立京津冀地区大气污染防治基金，重点支持高污染行业大气污染控制、煤炭清洁高效利用、城市扬尘抑制、VOCs治理；二是以“谁污染、谁治理、谁投资”原则，进一步明确政府投入和市场投入的边界，既发挥政府财政资金投入的引导效用，重点解决历史问题和难点问题，又要充分发挥企业减排主体责任；三是实施PE融资，并通过PPP和第三方治理等模式，鼓励社会资本进入到大气污染防治领域，扶持发展相关环保产业进行股权融资以拓宽融资渠道，推进大气污染防治产业发展。

4 结 语

京津冀地区2013—2017年实施《计划》的直接投资共计需要2 490.29亿元。能源结构优化、移动源污染防治、工业企业污染防治的投资需求分别为636.55亿、769.14亿、1 084.60亿元。工业企业污染防治仍是京津冀地区未来大气污染防治的投资重点。在未来的投资主体中，河北应更关注工业企业污染防治，而北京应将重点放在移动源污染防治上。在投融资政策与实践方面，各地虽有行动，但融资渠道仍旧偏窄并过度依赖政府，已有投资也严重不足。因此，建议在投融资机制及行政手段上再次进行完善，各部门加强配合，保证《计划》中的措施严格落实。

[1] ZHANG Y H,HU M,ZHONG L J,et al.Regional integrated experiments on air quality over pearl river delta 2004 (PRIDE-PRD2004):overview[J].Atmospheric Environment,2008,42(25):6157-6173.

[2] MA J Z,CHEN Y,WANG W,et al.Strong air pollution causes widespread haze-clouds over China[J].Journal of Geophysical Research:Atmospheres,2010,115(D18):D18024.

[3] GUAN D,SU X,ZHANG Q,et al.The socioeconomic drivers of China’s primary PM2.5emissions[J].Environmental Research Letters,2014,9(2):024010.

[4] PUI D Y H,CHEN S C,ZUO Z.PM2.5in China:measurements,sources,visibility and health effects,and mitigation[J].Particuology,2014,13:1-26.

[5] 徐伟嘉，何芳芳，李红霞，等．珠三角区域PM2.5时空变异特征[J]．环境科学研究，2014，27(9)：951-957．

[6] 张伟，王金南，蒋洪强，等．《大气污染防治行动计划》实施对经济与环境的潜在影响[J]．环境科学研究，2015，28(1)．

[7] 国务院.国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知[EB/OL].[2016-03-27].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/12/content_2486773.htm.

[8] 王金南，雷宇，宁淼．实施《大气污染防治行动计划》:向PM2.5宣战[J]．环境保护，2014，42(6)：28-31．

[9] 王金南.大气污染治理不是赔钱的买卖[N].人民日报,2014-03-15(9).

[10] 王金南,雷宇,薛文博,等.《大气污染防治行动计划》环境效果及其成本效益模拟分析[R].北京：环境保护部环境规划院,2013:1-41.

[11] 薛亦峰，闫静，魏小强．燃煤控制对北京市空气质量的改善分析[J]．环境科学研究，2014，27(3)：253-258．

[12] 国家统计局．中国统计年鉴2013[M]．北京：中国统计出版社，2013．

[13] 李惠茹，刘濛．京津冀区域工业污染治理投资效应的评价[J]．河北大学学报(哲学社会科学版)，2014(3)：91-95．

Theassessmentofinvestmentdemandof“Airpollutionpreventionandcontrolactionplan”inBeijing-Tianjin-Hebeiregion

DONGZhanfeng1,GAOJinglei1,2,HAOChunxu1,GEChazhong1.

(1.StateKeyLabforEnvironmentPlanningandPolicySimulation,ChineseAcademyforEnvironmentalPlanning,Beijing100012;2.ChangzhouEnvironmentalScienceandTechnologyCo.,Ltd.,ChangzhouJiangsu213022)

Beijing-Tianjin-Hebei region is the key area of air pollution control in China. “Air pollution prevention and control action plan” (hereinafter referred to as the “Plan”) put forward a huge challenge to the regional emission reduction. Based on the data from field investigation and literature analysis,the investment accounting methodological framework of the “Plan” in Beijing-Tianjin-Hebei region was proposed,and the investment demand was assessed with the methodology. Then the process of policies and practices of investment and financing needs were analysed and the current problems were identified. The results showed that the investment of implementing “Plan” amounted to 249.029 billion Yuan,and within it the investment of optimizing energy source,the control of mobile source pollution and industrial enterprise pollution were 63.655 billion,76.914 billion and 108.460 billion Yuan respectively. For the part of policies and practices of investment and financing,there was a serious shortage of investment,and the path of financing was still narrow and reliance on the government excessively. So,the investment and financing mechanism,the energy consumption structure and administrative means should be completed by the government. The diversity of financing path should be considered.

“Air pollution prevention and control action plan”； analysis of investment demand； Beijing-Tianjin-Hebei region

10.15985/j.cnki.1001-3865.2017.10.024

董战峰，男，1979年生，博士，副研究员，主要从事环境规划与政策、环境经济研究。

*国家自然科学基金委员会管理科学部主任基金资助项目(No.71341027)；环保公益性行业科研专项(No.201209001-4)；美国能源基金会项目(No.R-1310-19275)。

2016-07-18)