中韩扬尘污染防治法规及政策对比研究

杨小阳，孟凡*，张懿璇，纪德钰，包艳英，姜薇，全权浩，文光珠，蔡爀基

1.环境基准与风险评估国家重点实验室，中国环境科学研究院，北京 100012 2.大连市环境监测中心，辽宁 大连 116023 3.韩国国立环境研究院，韩国 仁川 22689

中韩扬尘污染防治法规及政策对比研究

杨小阳1，孟凡1*，张懿璇1，纪德钰2，包艳英2，姜薇2，全权浩3，文光珠3，蔡爀基3

1.环境基准与风险评估国家重点实验室，中国环境科学研究院，北京 100012 2.大连市环境监测中心，辽宁 大连 116023 3.韩国国立环境研究院，韩国 仁川 22689

系统对比分析了中国(未涉及港澳台，全文同)和韩国扬尘污染治理的法律体系、质量标准以及管理办法。结果表明：韩国早于中国出台了大气污染防治的相关法律，且空气质量标准中的具体限值也更加严格。在中国，针对扬尘污染进一步细化的法规政策或管理办法均由地方政府负责制定并实施，而韩国的地方政府则全部依照韩国环境部制定的政策开展监管工作。因此，中国的扬尘政策相对灵活，针对重点区域可以适时地出台一些防治计划或政策。以北京市和辽宁省为例，比较了中、韩两国针对扬尘污染的具体控制措施。与韩国的政策相比，中国的扬尘污染管理办法中一些量化的规定仍不够详尽，还存在较大的改进空间，但一些先进管控手段的运用则十分值得推广。

扬尘污染；法律体系；管理办法；韩国；辽宁省；北京市

近年来，中国政府针对重污染天气过程治理的各项政策不断深化、细化，对形成重污染天气过程的主要污染物PM2.5制定了相当严格的控制措施，而针对另一重要污染物扬尘的控制措施或法律法规等与发达国家相比仍存在一定的改进空间。随着中国经济结构的持续转型和升级，从消费内需的扩大到第三产业的发展必将使交通和旅游业获得更充分的发展，再加上城市建设力度的不断加大，城市扬尘污染问题将会随之愈发凸显。因此，未来一段时期针对城市扬尘的治理问题，在法规、政策和治理措施方面需逐步改进完善。

部分源解析研究表明[1]，中国北方大部分城市环境空气中的扬尘对颗粒物的贡献率约为50%；另有研究表明[2-5]，扬尘对城市总悬浮颗粒物的贡献率西安市为62%，北京市为60%，南京市为59%，常州市为55%，成都市为46%。张静等[6]对我国北方城市颗粒物源解析结果表明，扬尘对PM2.5贡献率可达30%，其中道路扬尘在扬尘中所占比例最高可达50%。张雯婷等[7]利用CALPUFF模型模拟了贵阳市建筑扬尘对PM10的贡献，发现建筑扬尘对城区较大范围内的PM10浓度水平均有影响，对PM10的年均浓度贡献率接近12%。樊守彬等[8]应用AP-42排放因子模型计算PM10排放强度，分析道路扬尘与PM10排放强度之间的关系，结果表明，道路扬尘与PM10排放强度呈较好的正相关性，PM10排放强度可用道路的扬尘值表示。可见扬尘污染和大气颗粒物污染具有很高的正相关性，扬尘污染具备颗粒物污染的一些特点，如可直接导致城市能见度降低，影响人们的生活质量和身体健康。因此扬尘污染已逐渐成为城市大气颗粒物污染治理的重点[9]。造成城市扬尘污染的主要原因有：城市裸露地面，大规模旧城拆除，以及建筑施工等；交通运输或道路清扫作业等产生的二次扬尘。

为了能够更加充分有效地对城市大气颗粒物污染进行治理，《中华人民共和国大气污染防治法》，以及一些重点区域的“大气污染防治计划”等，均对扬尘污染的控制提出了明确的责任和监管要求。在中国(未涉及港澳台，全文同)，除相关法律体系外，通常由地方政府负责制定与实施各项针对扬尘污染的具体治理政策。根据各地实际情况，各省(自治区、直辖市)均颁布有适合自身的扬尘污染防治管理办法。

韩国的国土较为狭小，且各地区经济发展相对均衡，同时也由于其政策法规管理体制的不同，地方政府并没有制定各自的扬尘污染治理政策，而是全部依照韩国环境部颁布的各项政策开展监管工作。韩国在空气污染治理方面起步较早，相应的法律法规体系较为完善，其中有很多可借鉴之处。

笔者以中国辽宁省和北京市为例，对比研究了中国和韩国在扬尘污染控制的法规体系、管理办法以及防治措施的异同，以期为中国扬尘污染控制管理体系的改进提供借鉴。

1 中国扬尘污染管理政策体系

1.1法律体系

中国在1987年制定了《中华人民共和国大气污染防治法》，并于1995年、2000年和2015年分别进行了3次修订[10]。1987年版的第29条“运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘的物质，必须采取密闭措施或者其他防护措施”是我国法律体系中首次涉及到扬尘控制问题的条文。2015年版的第68～69条中针对扬尘问题给予了明确规定：城市人民政府应当采取绿化责任制、加强建设施工管理、扩大地面铺装面积、控制渣土堆放和清洁运输等措施，提高人均占有绿地面积，减少市区裸露地面和地面尘土，防治城市扬尘污染；在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位，必须按照当地环境保护的规定，采取防治扬尘污染的措施；国务院有关行政主管部门应当将城市扬尘污染的控制状况作为城市环境综合整治考核的依据之一。

1.2环境空气质量标准

中国GB3095—82《环境空气质量标准》发布于1982年，1996年进行第2次修订。为了适应环境保护的新要求，2012年颁布并实施了GB3095—2012《环境空气质量标准》[11]。该标准以保护和改善人们生活环境、生态环境，保障人体健康为宗旨。从与扬尘污染相关的PM10年均浓度限值来看，新标准的一级标准是世界卫生组织(WHO)标准的2倍，与欧盟的年均浓度限值持平，较其他国家更为严格；而中国空气质量评价主要执行的二级标准限值(100μg/m3)，是WHO标准的5倍，是欧盟标准的2.5倍[12-13]。

1.3重点规划或计划

2012年10月29日，国务院印发了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(以下简称《规划》)[14]。这是中国第一部综合性大气污染防治规划。《规划》划定了京津冀、长三角、珠三角等13个大气污染防治重点区域，并明确规定13个重点区域到2015年可吸入颗粒物年均浓度下降10%。此外，在第五条“深化大气污染治理，实施多污染物协同控制”中的第(六)条还提出了“加强扬尘控制、深化面源污染管理”的要求。

2013年国务院印发了《大气污染防治行动计划》(国发〔2013〕37号，以下简称《行动计划》)[15]，其具体目标为：“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60μg/m3左右。”

同时，在《行动计划》中，针对城市扬尘治理问题也提出了明确的要求：“深化面源污染治理。综合整治城市扬尘。加强施工扬尘监管，积极推进绿色施工，建设工程施工现场应全封闭设置围挡墙，严禁敞开式作业，施工现场道路应进行地面硬化。渣土运输车辆应采取密闭措施，并逐步安装卫星定位系统。推行道路机械化清扫等低尘作业方式。大型煤堆、料堆要实现封闭储存或建设防风抑尘设施。推进城市及周边绿化和防风防沙林建设，扩大城市建成区绿地规模。”

为配合《行动计划》的顺利实施，2014年4月30日，国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》(国办发〔2014〕21号，以下简称《考核办法(试行)》)[16]。《考核办法(试行)》共12条，由环境保护部负责解释，适用于对各省(自治区、直辖市)人民政府《行动计划》实施情况的年度考核和终期考核。考核办法中明确了各项考核指标，综合考核结果分为优秀、良好、合格、不合格4个等级。最终考核结果经国务院审定后将向社会公开，作为对各地区领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。《考核办法(试行)》中第6项即针对城市扬尘污染而设置，其中又细分为建筑工地扬尘污染控制和扬尘污染控制。

2 韩国扬尘污染管理政策体系

2.1法律体系

韩国自1960年制定《污染防治法》开始打下环境保护的基础，但在偏重经济增长的政策主导下，该法规未能发挥其作用，失去了实际意义。1970年，随着环境问题呈复杂和多样化的特点，仅靠原有的《污染防治法》难以应对新的问题与局面。因此，1990年8月制定并实施了目前的大气环境管理基本法——《大气环境保全法》。根据《大气环境保全法》第2条，大气污染物被定义为可导致大气污染的气体性物质或颗粒状物质等。政府对上述范畴内的污染物依法进行控制和管理[17-20]。

2003年12月韩国环境部为将首都区域的大气环境改善至发达国家水平，颁布了《关于首都区域大气环境改善特别法》，于2005年1月正式实施[21]。该法对首都区域含扬尘污染在内的污染物控制要求更加明确。

2.2环境空气质量标准

韩国政府认为，预防和控制大气污染引发的环境危害是政府的主要任务，因此提出要实现“通过维持清新洁净的大气环境来保护国民的健康，使国民能够在舒适惬意的环境中生活”这一目标[22-23]。相应地，韩国政府制定并实施了作为空气质量管理目标的《大气环境质量标准》。现行的最新标准于2015年正式实施，主要污染物浓度限值见表1。

表1 韩国《大气环境质量标准》主要污染物浓度限值[24]

3 中韩扬尘污染政策比较

3.1管理依据及管理体系

中国有关扬尘污染治理管理的法律依据为《中华人民共和国大气污染防治法》以及各地方政府制定的《扬尘污染防治管理办法》。此外，中央和各地方政府又先后出台了如《规划》和《行动计划》等有关规划及实施方案的政策文件。而韩国的管理则完全依据《大气环境保全法》与2005年实施的《关于首都区域大气环境改善特别法》。这一差异是由中、韩两国行政体制的不同所导致的。

中、韩两国扬尘污染的管理体系均由中央政府、地方政府、各企业所有人三方构成。其中，中国的环境保护部与韩国的环境部都负责开展扬尘管理政策的法制化业务。此外，两国的企业所有人都具有依法对产生扬尘的工程项目进行申报，以及安装相应的控制设施等义务。因此，从中央政府以及企业所有人来看，中、韩两国管理体系是一致的，但在地方政府层面则存在较大差异。虽然中、韩两国地方政府都具有监管扬尘排放工厂及排放现场的职能，但中国地方政府还负责制定并颁布进一步细化的法规政策或管理办法，而韩国地方政府则仅依照环境部制定的政策开展监管工作。这一差异与两国行政体制的不同有关。此外，由于韩国国土面积相对较小，从而使中央政府在政策制定方面发挥的作用更加集中；中国地域辽阔，各地区之间存在较大差异，因此各地区通常需要根据自身情况与现实条件来制定相关的细化政策。

3.2环境空气质量标准

为客观反映环境空气质量状况，推动大气污染防治，中、韩两国都制定了各自的环境空气质量标准。韩国PM10标准限值年均浓度和24h平均浓度分别为50和100μg/m3；中国GB3095—2012《环境空气质量标准》的二级标准限值分别为70和150μg/m3。通过比较可以看出，韩国的PM10标准严于中国。

3.3扬尘污染企业分类及登记制度

韩国的《大气环境保全法》第57条中对于可能产生扬尘污染的企业进行了详细分类(表2)。同时，在该法第58条中明确要求这些扬尘污染企业必须向所属地方政府进行登记。

表2 韩国扬尘污染企业分类

从表2可以看出，韩国对10个行业大类，以及分别与之相对应的不同工种都有明确的污染登记要求。韩国的扬尘污染企业登记制度，详细列出了可能产生污染的各企业的生产环节，并以法律强制要求污染企业进行登记，从而有效强化对污染企业的管理。目前，中国尚未建立扬尘污染企业强制性主动登记制度。

3.4扬尘防控措施要求

对比中、韩两国扬尘相关政策可以发现，都针对可能产生扬尘污染的工业活动或施工行为明确规定了必须采取的扬尘防控措施。与韩国所有相关规定均以《大气环境保全法》为准不同，中国扬尘防控的具体措施通常由各地方政府负责制定。2013年出台的《辽宁省扬尘污染防治管理办法》[25]是该省针对扬尘污染问题提出的具有较强针对性的治理政策。2014年3月为应对重污染天气过程，北京市政府颁布了《北京市大气污染防治条例》[26]，该条例第六章对可能产生扬尘排放的多种产业、施工场所进行了明确的扬尘控制要求和责任监管要求，以及违规后的处罚措施。笔者以《北京市大气污染防治条例》《辽宁省扬尘污染防治管理办法》、韩国《大气环境保全法》法律文件中露天堆放和装卸方面有关扬尘控制部分的内容为例，对中、韩两国有关扬尘防控的措施政策进行比较。从表3可以看出，韩国的相关政策中对于具体扬尘防控措施的规定比中国更加全面详细，并且定量的限定较多，而中国地方政府颁布的防治管理办法中大多以定性为主。

表3 中、韩两国扬尘防控措施露天堆放的比较

露天堆放的有关规定中，韩国对于不同情况下防尘墙、网的高度制定了数字化的限值，有利于实际执行或监管。而中国《辽宁省扬尘污染防治管理办法》中规定“堆场周边应当配备高于堆存物料的围挡、防风抑尘网等设施”，虽然对扬尘的控制也明确提出了围挡或抑尘网这样的应对措施，但由于没有具体的高度等更进一步的细化规定，因此在实际执行或监管的过程中就有可能会存在一定困难。《北京市大气污染防治条例》比《辽宁省扬尘污染防治管理办法》在有关露天堆放的管理要求方面相对详细，对一些施工场所的重点扬尘污染来源点进行了特殊要求和限定，但也存在定量规定不足的问题。此外，中国的城市管理综合行政执法局还将会进一步制定更为细化的城市扬尘排放管理条例，这也有别于韩国的管理防治政策体系之处。如北京市城市管理综合行政执法局在2007年6月颁发的《北京市建设工程施工现场环境保护标准》中第2条和第3条详细限定了建设工程施工现场可能产生扬尘污染的施工管理标准，该标准细化到每一道施工工序上的具体管理控制措施，这些均较韩国的相关规定更为严格。

从表4可以看出，装卸的有关规定中，韩国对于装卸场地周围应设除尘洒水设备的洒水半径和水压都限定了具体的数值。虽然中国《辽宁省扬尘污染防治管理办法》中规定“密闭输送物料应当在装卸处配备吸尘、喷淋等设施”，《北京市大气污染防治条例》中规定“应当设置冲洗车辆设施”等，但缺乏明确的、可执行的技术数值的限定。不过《北京市大气污染防治条例》中提出了在车辆上“安装卫星定位系统”的要求。电子化、数字化是未来公共事业管理和污染控制管理的发展趋势，各种高科技手段的运用将有利于对污染排放责任者追踪溯源，可为实际管理工作提供可靠依据，建议给予更大范围的推广。

表4 中、韩两国扬尘防控措施装卸的比较

4 结语

(1)从中国现行的各项扬尘污染治理政策可以看出，无论是中央政府还是地方政府对扬尘污染的治理都非常重视。特别是近年来相继制定了诸多法律、标准、规划、考核办法、实施方案以及具体管理办法等。

(2)虽然中、韩两国国情不同，但在有关扬尘污染治理的政策方面有很多相似之处。两国扬尘污染控制的相关法律对各级政府以及企业、组织、个体都做出了明确的防治责任要求。但不同的是，中国具体治理政策由地方政府负责制定与实施，而韩国则是全部依照韩国中央政府颁布的政策开展监管工作。

(3)韩国的现行扬尘治理政策值得中国借鉴，如扬尘污染企业登记制度。

(4)韩国的相关政策中对扬尘防控措施的具体规定比中国更加全面、详细，并且定量限定较多；而中国地方政府颁布的防治管理办法中大多以定性为主，因而存在可执行性不强的问题。但中国的一些管理办法中使用了高科技的监控手段，这将有利于实际监管工作的开展，可以考虑给予进一步推广。

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ComparisonstudyonregulationsandpoliciesoffugitivedustpreventionandcontrolbetweenChinaandKorea

YANG Xiaoyang1，MENG Fan1，ZHANG Yixuan1，JI Deyu2，BAO Yanying2，JIANG Wei2，JEON Kwonho3，MOON Kwangjoo3，CHAE Hyeogki3

1.State Key Laboratory of Environmental Criteria and Risk Assessment, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China 2.Dalian Environmental Monitoring Center, Dalian 116023, China 3.National Institute of Environmental Research, Incheon 22689, Korea

The legal system, quality standards and management methods for the fugitive dust control in China mainland and Korea were systematically analyzed. The result shows that Korea has introduced relevant laws on air pollution control much earlier compared with China, and specific limits of air quality standards are more stringent in Korea. In China, regulations and policies on fugitive dust pollution are developed and implemented by local governments, while in Korea, local governments conduct supervisory work in complete compliance with the policies formulated by the Ministry of Environment of Korea. Therefore, fugitive dust policies in China are relatively flexible, and in some key areas in China, prevention programs or policies are able to be issued at appropriate time. Beijing and Liaoning Province in China were chosen as examples to perform comparative analysis between China and Korea. Compared with Korean policies, fugitive dust pollution management measures in China lack detailed quantitative provisions, which still need to be further improved. However, some advanced control measures released by Chinese government are worth to be popularized.

fugitive dust; legal system; countermeasure; Korea; Liaoning Province; Beijing

杨小阳，孟凡，张懿璇,等.中韩扬尘污染防治法规及政策对比研究[J].环境工程技术学报,2017,7(6):739-745.

YANG X Y，MENG F，ZHANG Y X, et al.Comparison study on regulations and policies of fugitive dust prevention and control between China and Korea[J].Journal of Environmental Engineering Technology,2017,7(6):739-745.

2017-07-12

国家重点研发计划项目(2016YFC0206001)；国家科技支撑计划课题(2014BAC06B01)

杨小阳(1979—)，男，副研究员，博士，主要从事大气环境研究，yangxy@craes.org.cn

*通信作者：孟凡(1963—)，男，研究员，博士，主要从事大气环境研究，mengfan@craes.org.cn

X-01

1674-991X(2017)06-0739-07

10.3969/j.issn.1674-991X.2017.06.102