环保组织:从“找麻烦”到供服务

2017-11-09

南方周末 2017-11-09

关键词：政府部门部门政府

2017年初，环保部与民政部联合发布《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》，这是首个具体领域针对社会组织出台文件。

政府向谁采购需要保证社会组织的独立性，避免以采购之名行拨款之实。

采购的内容，则要注意哪些事项属于公共事务，可以从社会组织采购，避免滥用“政府采购”的概念。

南方周末记者刘佳

2017年10月26日，在相距近千公里的两座省会城市，济南和杭州撞了日子，不约而同举办了面向全省环保组织的培训交流会。

这些环保组织大多数被称为“草根”，它们盯着烟囱、测着水质、举着牌子，似乎总在给政府“找麻烦”。

不过，曝光问题、出解决方案、推动信息公开、参与政策倡议，被称为“第三部门”的环保组织，是与政府、企业三圈互动中重要的一环。

2017年初，环保部与民政部联合发布《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》（以下简称指导意见），提出要充分利用在环保领域的资源和专业优势，开展对环保社会组织的业务指导、人员培训、政策咨询、智力引进、服务购买等工作。

这是首个具体领域针对社会组织出台文件，环保组织和政府部门，曾经被认为是两个圆圈，互动正在加强。

“撞日子”的环保组织培训

在浙江省环保联合会举办的会议上，10月26日，汪金玲带着临行前向同事们一起征集的问题，边听边记，不一会儿工夫，在笔记本上记录下好几页内容。

汪金玲来自台州市黄岩环保志愿者协会，和很多其他学员一样，第一次跟省级政府官员面对面交流。为期两天的培训“干货”颇多：浙江省社会组织管理局局长分享了省内关于社会组织政策的新动态，环境监测中心的高级工程师教大家如何识别常见的环境污染，资深律师分享了环境公益诉讼的实务。

培训中，浙江省环保厅的一位副厅长对环境治理存在的短板直言不讳，提及工业废气排放等问题。

与此同时，在山东济南，由山东省环境保护宣传教育中心组织的培训会上，环保组织无痕中国联合创始人大麦（网名）分享完公众参与环境行动的经验就被学员围住，“怎么跟政府加强联系”“想学习你们的方案”“机构注册手续怎么办”，让大麦应接不暇。

在大麦的印象中，过去草根环保组织跟政府部门联系不多，“不了解环境治理的政策，也很容易被忽略”。

一位环保部官员也对南方周末记者坦陈，早期的环保组织专业程度不高，以反映问题为主，不乏“举着小旗找部委要签字支持”的案例。

随着环境治理力度的加大和环保组织的发展，环保组织与政府部门过去脱节的局面，已逐渐改善。

两省办培训班“撞日子”并非偶然。南方周末记者获悉，年初的指导意见发布后，各级环保部门都定期联系环保组织，通过培训和政府采购服务，有效提升环保组织的专业能力。

2016年9月1日正式施行的慈善法首次将环保纳入，与科技、卫生、教育等领域并列为慈善的范畴。

中国社科院社会政策研究中心副主任杨团认为，环保是上述领域中第一个针对社会组织出台专门文件的部门，说明环保组织在决定环保政策中起到重要作用，这是其他领域难以做到的。

十九大报告中提出生态文明体制改革，统筹推进的内容就包括社会组织协商。“这正是对社会组织与政府部门共治发出了明确的信号。”杨团说。

来自政府的订单

2017年10月20日，黄岩环保志愿者协会志愿者王金熙在台州当地西岙村的一处河塘发现水体变绿，随即将照片发给黄岩区城乡环境综合整治行动领导小组办公室（以下简称黄岩区环境综治办），对方答复在5到7天内整治。

7天后，王金熙发现，污染的河道已经变清。原来，此前由于天气闷热导致水中的氧气缺乏，刺激了池塘的藻类生长。

快速响应背后，是政府与环保组织的合作。2017年7月起，黄岩区环境综治办与环保志愿者协会签订合同，从后者购买河道巡护的服务，也负责对志愿者的业务培训。

“以前我们四五个人负责巡护整个区的河道，只能挑重点的查，一次督查发现问题在10个以内。而志愿者协会发动近900人对黄岩各个地方督查，第一次巡护的头一天就发现了一百多个问题。”黄岩区环境综治办工作人员蔡翔告诉南方周末记者。

地方政府资助民间社会组织的经费正在加大。

福特汽车环保奖连续多年评选优秀的环保项目以及环保组织，其组委会负责人赵坤宁通过对奖项申报组织的访谈和统计发现，在2017年，组委会收到的121家申请中，32家在资金来源上把政府放在第一位，占比近三分之一。“来自政府的资金持续在增长，”赵坤宁记得，他们在2014中国环保公益发展研究报告中所调查的104家环保组织，项目资金来源于政府购买或捐赠约占12%。

实际上，在指导意见颁布之前，无论是从环保部到市县级环保部门的纵向，还是从环保到交通、能源、住建等部门的横向，社会组织与政府部门的共治一直存在。

世界自然基金会、美国自然资源保护委员会、能源基金会、比尔及梅琳达·盖茨基金会等国际非政府组织，很早就与中国智库合作并提供智力和资金支持，而这些智库多数隶属工信部、发改委、住建部、工信部等国家部委。

2017年初，《境外非政府组织境内活动管理法》出台，对境外非政府组织的合法性和规制提出了新的要求。清华大学公共管理学院副教授、清华NGO研究所副所长贾西津认为，如果能形成政府、国内社会组织和境外非政府组织的良好合作，对国内社会组织的职业化发展和国内社会治理都将是有益的。

但和国际非政府组织不同，缺乏人力物力一直是民间环保组织的短板。

“有些社会组织的规模、体量很小，如果没有资金支持，经验得不到传承积累，机构留不住人才、不能保有下去。”赵坤宁说，政府希望民间组织参与到环境治理中，也是环保组织希望积极扮演的角色，他们不满足于只是推动，希望在有情怀的同时也有“肌肉”，对环境议题提供自己的解决方案。

社会组织也被称为独立于“第一部门”政府和“第二部门”企业外的“第三部门”。“第三部门缺钱物，需要向政府、企业去劝募。政府通过购买‘第三部门的服务、企业通过捐赠，就使第三部门拥有了提供社会服务的条件。”上海交通大学国际与公共事务学院教授徐家良进一步解释了政府、企业和社会组织三者的关系，“第三部门缺职能和空间，就需要政府把相关操作性的职能转交给第三部门去行使，这样可以减轻政府的行政管理压力，提高行政效率。”

“第三部门”须独立于政府之外

其实，政府部门与社会组织的共治早已有之。但在赵坤宁访谈的草根环保组织中，真正受益政府采购的项目也不多。

贾西津认为，这与一些政府部门提高门槛，设立评级与其他资格限制有关，而门槛越多越不利于竞争。“合法的社会组织应该开放进入，根据项目大小和优势来确定采购资格。”

流程限制也是过去阻碍双方合作的原因之一。一家曾中标地方政府采购的民间社会组织提到，“有时是今天发布公告，明天要求提交申请，下个月就要写报告，流程设计太紧张，实际不太可能把项目做好。”

两部委还鼓励支持地方出台有关环保社会组织的地方性法规和政府规章。

地方性法规正对上述问题进行规范。南方周末记者获悉，山东省一份关于政府部门购买社会组织服务的意见有望在近期出台。

在公共政策专家看来，地方性法规中还需要厘清政府采购的基本要素，即向谁采购、采购什么。

向谁采购需要保证社会组织的独立性，避免以采购之名行拨款之实。现实中，有些部门把采购事项交给其直属的事业单位，或者相关的社会组织来做，“其实是左口袋的钱进了右口袋。”贾西津说。

采购的内容，则要注意哪些事项属于公共事务，可以从社会组织采购，避免滥用“政府采购”的概念。

哪些事项属于公共事务，哪些属于政府本职？贾西津解释说，“要区分这些事项是为政府而服务，解决了编制紧张和人力不足，还是为公共财政覆盖的内容服务。”

杨团给出的建议则是，涉及政府不可推卸的责任，就不能交给社会组织。“比如垃圾处理，许多地方广泛从社会组织采购服务，但是政府在垃圾分类立法上的缺位，使得垃圾处理一直成效不明显。”

徐家良则提出，有必要将政府权力和活动范围“中等化”，放权于第三部门，改变第三部门是政府助手和发挥补充作用的状况。