构建系统完备的军民科技协同创新政策制度体系

周华+姜明文+尚静瑶

军民科技协同创新是创新驱动发展战略和军民融合发展战略的重要交汇点。十八大以来，中央高度重视军民科技协同创新发展。中共中央、国务院、中央军委发布的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》将军民科技协同创新体系作为六大体系建设目标之一，将着力提高军民协同创新能力作为八项重点任务之一。当前全面激发军民科技协同创新活力还存在主体功能错位、政策难以落地、运行机制不畅等突出问题。习近平总书记在十二届全国人大五次会议解放军代表团全体会议上的讲话指出，要以机制和政策制度改革为抓手，坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛，破除制度藩篱和利益羁绊，构建系统完备的科技军民融合政策制度体系。习近平总书记的重要指示为完善军民科技协同创新政策制度建设，保障军民科技协同创新机制顺畅运行提供了行动指南。

一、十八大以來军民科技协同创新政策制度建设情况

（一）总体情况

为保证科技协同创新机制顺畅运行，国家从加强统筹、促进发展、提供保障、强化约束等方面出台了一系列政策法规制度，初步形成了由顶层政策法规与部门规章制度相结合的创新政策制度体系。其中，与军民科技协同创新相关的政策制度主要分散在各类综合性政策法规和专门法律法规、规章制度中。综合性政策法规主要是国家层面的各类纲要、规划和意见等，其内容综合性较强，包括健全军民科技协同创新体制机制、推动军民科技成果融合转化、完善国防知识产权制度、促进军民标准体系融合、推动军民科技基础要求共享等。专门的法律法规、规章制度主要包括区域军民协同创新、军民技术双向扩散、军民科技资源共享、国防科研财政支持、军民科技保密、科研人员激励考核等内容。总体上，综合性政策法规是从国家宏观层面对军民科技协同创新发展提出的具体要求，专门的法律法规、规章制度则从部门操作层面为军民科技协同创新机制运行提供法制保障。

（二）存在问题

从宏观层面看，十八大以来，我国军民科技协同创新环境得到不断优化，但推动军民科技协同创新仍缺乏统筹谋划，未从顶层制度上形成有效合力。从操作层面看，现行的专门性法律法规、规章制度在保障军民科技协同创新机制运行方面仍存在不足，突出表现在相关法规制度保障范围有限、政策措施难以落地等。

科技成果转化。2015年新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》提出，国家建立有效的军民科技成果相互转化体系，完善军民科技协同创新体制机制。为贯彻该文件精神，科技部、教育部和国防科工局等部门根据各自职能，出台了相应的促进科技成果转化办法。《关于促进军民科技工业科技成果转化的若干意见》对成果转化形式、转化标准以及组织实施等方面进行了较为全面的管理规定，但从一线单位具体实践情况看，当前军民科技成果转化中仍存在转化实效不显著、运行不畅等问题，其主要原因在于转化渠道缺失，转化成本较高，成果双向流动信息不对称，转化激励机制有待补充，军用科技成果解、降密制度需要修订完善等。

知识产权管理。十八大以来，国家高度重视知识产权管理，出台的一系列有关知识产权的意见、规划和方案中提出，加强国防知识产权管理，加快国防知识产权政策法规体系建设，规范国防知识产权权利归属与利益分配等。从促进军民科技协同创新的角度看，当前军民科技知识产权法规仍存在不足。一是知识产权归属和权益脱节，如知识产权的处置权、交易权、收益权等相关规定尚不明确，造成国防专利难以转化应用的困境。二是缺乏可操作的知识产权交易机制，突出表现在军工企业的知识产权转化流程和环节复杂，如需要军工集团公司审批后，还必须到财政部备案，周期很长，而且转化奖励需计入企业工资总额，无法实现应有的奖励效果等。

军民标准融合。目前，国家启动了军民标准化通用化工程，围绕当前军民融合标准化建设的重点和难点，切实解决当前军民标准分立、共建共享不足的问题，但从适应军民科技协同创新发展角度看，仍不尽完善。一是指导标准制订的具体方法相对不足，如标准化的最高法是《中华人民共和国标准化法》，该法只说明可依靠相关规章制定其他标准，并没有提及军用标准，而军用标准的最高规章是《军用标准化管理办法》，该规章虽然提到可以直接采用国家标准，但没有提出具体实施方法。二是标准的时效性相对滞后，主要体现在目前我国军民通用技术标准制定方式采用以往的事后经验总结式制定标准，已无法满足军队信息化建设的发展需求。

科技资源共享。目前，《军民科技工业科技创新资源开放共享暂行办法》等文件对国防科研设备设施共享的推动作用还不明显，仍存在科研设备设施重复建设和购置的问题，闲置浪费现象较严重。当前，我国科学仪器平均使用率只有20%（以每天使用8小时为100%），而发达国家则达到170%—200%。很多军工单位拥有了较为先进的科研设备设施，不仅没有实现对民口和跨集团的开放共享，而且集团内部的成员单位也无法实现有效共享，这些资源设备利用率还有很多可提升空间。究其原因，保密管理要求、共享激励机制缺失、共享线上平台尚未建立是主要制约因素。

财政支持。当前，对军工科研项目的管理主要采用单一的事前审批投资管理方式，随着我国经济、科研体制改革的深入发展，军工科研项目管理内外部环境发生变化，现有管理政策已不能适应。一是投资导向偏差和激励机制不健全，如基础科研的超前安排严重不足，稳定支持和竞争支持相协调机制尚未建立。二是长期实行“任务带技术”的发展模式，导致推动军民科技创新的能力明显不足。近些年，虽然国家加大了支持与建设力度，装备经费与基础科研经费持续增长，但是基础科研经费占科研投入比重仍然偏低，远落后于发达国家20%—25%的水平。

科技保密。随着军民融合深度发展战略不断推进，军民科技保密工作面临的形势日趋严峻。目前有关军民科技保密制度已使用近10年，且并未随军民科技发展的新形势、新情况作相应的修订，不能满足军民科技协同创新发展需求。一是定密主体存在泛化倾向，表现出一定的随意性，如定密范围普遍偏宽，定密从严、从高、期限偏长等。二是考虑到解密需要承担一定风险，多数主管领导不愿承担责任，解密制度基本上没有被执行，出现有人定密、无人解密的情况。endprint

激励与考核。十八大以来，中央高度重视创新人才发展，先后出台一系列政策文件，对完善创新人才激励和约束机制提出了指导意见。从政策导向来看，就是要实行以增加知识价值为导向的分配政策，把人作为政策激励的出发点和落脚点，坚持激励约束并重，加大绩效工资分配激励力度、落实科技成果转化奖励、强化知识产权长期激励，员工持股及分红激励等。结合军民科技协同创新需求，当前创新激励与考核政策有待更新完善，如实施近30年的工资总额计划管理制度限制了高层次科技创新人才的引进、互聘，同时，对于全（差）额拨款的事业单位，由于能够自行调节的绩效奖励工资仅占其工资总额的30%—40%，制约了对有贡献员工奖励；《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等政策文件规定科研人员持股门槛过高，持股比例偏低（目前比例控制在10%以内），持股计划完全靠定向增发、结构较单一等导致股权及分红激励政策难以落地，以重型号、轻技术为主的评价制度和以利润、EVA等指标为主的考核机制不利于军民科技协同创新良性发展等。

二、完善军民科技协同创新政策制度建设的建议

新形势下，构建系统完备的军民科技协同创新政策制度体系，必须聚焦问题，精准发力，以改革创新精神加快推进军民科技协同创新相关政策法规制度立改废释工作。

科技成果转化。要抓住制约军民科技成果转化的关键点，从政策制度上加以引导，促进科技成果转化。一是提高拟转化成果信息的交流效率。如完善工业领域和军方的交流机制，建立单位、行业、军兵种和武器系统之间的需求对接制度，充分发挥第三方服务机构作用等。二是加快军民标准融合，减少军用标准与民用标准之间差异，降低科技成果转化成本。三是开展国防知识产权的三权（使用权、处置权、收益权）改革，建立合理的利益分配机制。

知识产权管理。制定国防专项知识产权管理制度，着重解决好知识产权成果的利用、归属问题、运用、分配和处理问题，建立“创造为核心、保护有机制、运用有突破、管理有流程”的知识产权工作体系。制定有利于军民科技融合的知识产权政策。特别是制定国防知识产权的分类管理政策，完善国防知识产权保密解密制度，完善国防知识产权的立法，制定合理的有利于平衡國家、科研生产单位和个人的知识产权补偿规定等。

军民标准融合。要从根本上解决我国军民标准化工作“不统一”、“跟不上”的问题。一是强化统筹，从顶层设计上加大“统”的力度，下大力气解决国家标准、军用标准、行业标准的衔接与统一。二是超前制定，建立技术前瞻、引领发展的军民标准制定政策，适应新技术发展迅速、更新换代快的时代特点，准确把握技术发展方向，改变军民标准原有事后总结式的制定模式。

资源共享。通过政策引导、顶层谋划，形成统一、完善的共享模式。通过完善考核与激励机制，针对不同类型的军工科研设备设施，建立科学、合理的共享评价机制，以激励为导向，充分调动军工单位的主动性和积极性。通过网络平台建设，延伸开放共享范围，将军工科研生产设备设施的信息向用户最大范围地公开，使得需求方能够快速、便捷地找到所需的资源。通过完善投资政策，防止片面追求先进、高端，尽量避免为单一项目或单一任务投资，提升军工设备设施的通用性、两用性。

财政支持。建立健全投资政策，对国防基础研究领域，特别是对前瞻性、基础性工业技术等予以重点支持。完善基础研究投入机制，加大基础理论与基础技术的支持力度。建立健全基础研究投入新机制，发挥中央财政资金的杠杆作用，制定税收减免、资金补偿等激励性政策措施，引导企业重视并加大基础研究投入，建立稳定、多元化支持体系。

保密管理。一是完善定密程序，科学界定定密范围。要强化定密工作的严肃性，避免定密过程中的随意性，对该定的或不该定的、定密期限等要有明确依据。二是强化解密意识。通过建立定期的解密审查制度，保证解密及时性；完善解密监管机制，对于那些已经具备解密条件并应当及时公开的定密事项，依法进行解密监督或者直接行使解密权。

激励与考核。结合事业单位改制、混合所有制改革等政策，加强对职工股权激励、股权期权激励、项目分红等激励政策研究；对符合条件的高科技企业实施股权激励、分红激励等方式，对主要研发人员进行激励。调节分配机制，不再单纯把成果的经济价值作为考核参数，而是按创新链条各个节点贡献的比例分配利益。降低现有考核评价机制中利润、EVA等指标比重，加大科技考核力度。endprint