我国延长侦查羁押期限制度的反思与调试

顾明

摘 要：我國延长侦查羁押期限制度是“保证侦查”和“严控期限”两个相互冲突的价值理念平衡的产物，在制度规定与司法运行方面均存在一定的问题。在制度规定方面刑事诉讼法第154条的规定不够严谨周密，逐级层报制度耗费较大的时间成本；在司法运行方面检察机关对提请延期案件的审查把关较为宽松，对逮捕措施正确与否的监督流于虚置，对同案处理的轻罪犯罪嫌疑人一并延期有失公允，忽视对羁押必要性的审查等等。数据分析表明现有制度无需大规模改造，司法运行中存在问题需要局部调试，从而真正达到监督侦查、严控期限的立法初衷。

关键词：侦查羁押制度 反思与调试

在被冠以“人权宪法”和“宪法测震仪”的刑事诉讼法中，刑事强制措施的规定处于举足轻重的重要地位，因为它直接关系到公民最基本的人身财产权利。逮捕作为最严厉的强制措施，一经逮捕即意味着犯罪嫌疑人将可能面临七个月或者更长时间的羁押，因此逮捕措施的适用历来受到最为严格的控制。侦查机关对逮捕措施的适用有着天然的动力，而权力分离与制衡原理是现代诉讼制度的基石，故作为国家根本大法的宪法将逮捕的审批权交由检察机关行使。检察机关既通过批准逮捕来控制羁押的“入口”，又通过批准延期来控制羁押的“长短”，形成对人身强制措施的全方位监督制约。2012年刑事诉讼法修改对逮捕条件进行了重大改造，在一定程度上降低了审前羁押率。但延长侦查羁押期限制度继续沿用，仅仅增设了与之相关的羁押必要性审查制度。涉及犯罪嫌疑人审前羁押时间长短的问题未受到应有的重视。

一、现状：逮捕后侦查羁押期限的实践考察

侦查羁押期限在我国刑事诉讼语境中是一个专有概念，是指犯罪嫌疑人被逮捕后处于羁押状态中，侦查机关为查明案件事实、收集犯罪证据所需要的期间。本文以某直辖市2014—2016年三年的提请延押案件为宏观视角，以笔者办理过的50件具体案件为微观视角，从逮捕后的实际侦查期限、批准延期率、延期理由等方面进行研究，对司法实践中存在的问题进行归纳总结和分析探讨，以问题为导向提出应对解决之策。

（一）逮捕案件的法定期限侦结率

提请延长侦查羁押期限的前提条件是已经被逮捕、且未在捕后两个月内侦结的案件，因此从提请延期的人数与逮捕人数的对比，就可以得出侦查机关在捕后两个月、三个月和五个月的侦结率，进而可以得出侦查机关大致的侦查期限。

从历年的数据可以看出，逮捕后两个月内侦结的案件占全部逮捕案件的93%以上，三个月内侦结的案件占比在2%—4%之间，五个月内侦结的案件较为罕见，几乎可以忽略不计。据此我们可以得出结论，在已被逮捕的犯罪嫌疑人中，超过93%的人在97天内被侦查终结移送起诉（拘留期限最长30天+审查逮捕期限最长7天+侦查羁押期限最长60天）[1]，未在捕后两个月内侦结的案件仅占4.6%—6.1%，可见逮捕后的侦查工作是及时迅速的。由于检察机关对证据标准的掌握日趋严格，倒逼侦查机关在报捕前必须全面细致收集证据，否则案件可能因证据不足不批准逮捕，这也是逮捕案件多数能在捕后2个月侦结的重要原因。

（二）对提请延长侦查羁押期案件的审查情况

上表可以看出，检察机关不批准延期的案件非常少，基本维持在个位数，特别是一延和二延的案件，最多的年份仅仅9人，最低的年份全部延期，批延率达到99%—100%。每年数百人的庞大提请延期案件，仅有几人未被延期，深层次的原因在于检察机关对提请延押案件的把控是否严格。其一，检察机关对是否构成犯罪的把关极为严格，而延押案件均是已被逮捕有犯罪事实的案件，故基本不会产生因为批准延期而承担案件无罪的后果，导致检察人员对延押案件的重视不足；其二，刑事诉讼法所规定的延期条件伸缩性大，如一延条件“案情复杂”、二延条件之一“涉及面广、取证困难”，每个案件都或多或少有继续取证的工作，因此侦查机关总能找到延期的理由；其三，检察机关对侦查机关的“友情照顾”多于“严格监督”，对案件中的问题一些检察人员为维护与侦查人员的良好关系一般也会“视而不见”。

（三）对侦查机关提请延期理由的重点检视

延长羁押期限，打个形象的比喻就是侦查机关向检察机关“要时间”，在控制犯罪嫌疑人人身自由的情况下继续取证。侦查机关提出的理由往往结合具体案情，说明还需要做哪些侦查工作，表现出丰富化和具体化的特征：其一，以需要继续讯问、加大审讯力度、需要完善证据体系作为提请延期理由之一的情况较多，但这类理由并非刑事诉讼法明确规定的类型，而是法律理由的具体化；其二，对需要进行的工作进行了重点强调，但捕后二个月开展了何种工作往往避而不谈；其三，部分理由从一延一直延续至二延、三延，例如需要寻找某一证人，为何经过捕后两个月、三个月一直找不到该证人的原因鲜有提及。尽管绝大部分案件因为案情复杂或者取证工作量大而需要延期，但仍有一些案件实为侦查人员未及时有效开展工作而拖延了时间。

二、反思：延长侦查羁押期限制度需要探讨的问题

（一）立法探究：刑事诉讼法第154条的问题

根据刑事诉讼法第154条、156条、157条的规定，提请一延的案件由上一级检察院批准，二延、三延的案件由省级检察院批准。依据这一规定省级侦查机关如某省公安厅、某省人民检察院侦查的案件，一延就要报最高人民检察院批准，而二延、三延由省级检察院批准或者决定。按照刑事诉讼法的逻辑，从一延到二延再到三延，它的延期条件和审批机关是不断趋于严格，某省公安厅、省人民检察院侦查的案件一延由最高人民检察院决定，二延、三延却由省级检察院批准或者决定，显得本末倒置。况且到最高人民检察院审批，对路途较远的省份如海南、新疆等，需要承担较大的时间和人力成本。在司法实践中，为规避这种麻烦的审批程序，省级侦查机关往往利用自身拥有的指定管辖权，将案件指定给下级单位管辖，避免时间上的耗费。

（二）运行繁琐：逐级层报审批耗费大量的时间成本endprint

我国奉行批准逮捕与批准延期相分离的原则，一般由同级检察院批准逮捕，但由上级检察院或者省级检察院批准延期。在具体操作方面，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称“诉讼规则”）第279条、最高人民检察院《人民检察院办理延长侦查羁押期限案件的规定》（以下简称“高检规定”）第3条做出规定，延长羁押期限的案件由同级检察院受理审查并提出意见，报有权决定的检察院审查。逐级层报制度的优势是多层级把关，多方参与案件的审查，有利于提高案件的质量，其劣势也是显而易见的那就是运行繁琐。“高检规定”要求侦查机关在侦查期限届满前7日提请延期，也就是说检察机关的审查期间一般也是7日。县级检察院报请二延的案件前后需要经过三个关口，三级院共同使用7天的审查期限，这里还要扣除路途时间，留给省级检察院办案人的审查的时间已是捉襟见肘。

（三）疑难问题：司法实践中的特殊情况有待回应

对刑事诉讼法第157条三延条件之一“对犯罪嫌疑人可能判处十年有期徒刑以上刑罚”的理解偏差。侦查机关通常将“可能判处十年以上徒刑刑罚的犯罪嫌疑人”与“可能判处十年以上徒刑刑罚的案件”混为一谈，对于共同犯罪、关联犯罪而言部分犯罪嫌疑人的行为能够量刑至十年以上，但是个别犯罪嫌疑人如果存在从犯、自首、立功、未成年人等诸多法定从轻情节，其量刑未必会能到十年徒刑以上，但是侦查机关为便利处理案件，通常一并提请延期，检察机关也不好拆分审批，从而只好全部批准延期。此外，可能判处的刑期应理解为“宣告刑”而非“法定刑”，即并非只要行为所适用的量刑幅度包含十年以上徒刑就符合延期的条件，而是要综合评定全案的量刑情节。

（四）监督缺失：把关宽松一路放行有损法律的严肃性

不批延案件比例极低，审查把关明显宽松，高达99%的批准延期率就是最好的注脚。其中的原因值得深思：其一，审查逮捕是检察机关针对犯罪嫌疑人是否采取最为严厉的强制措施的第一次审查，一经逮捕通常就会一押到底，因此检察机关会格外慎重；其二，对错误逮捕的严厉考核制度包括评查、纠正、直至国家赔偿，使得办案检察官来不得半点疏忽；其三，延押案件是对已经符合逮捕条件的案件的审查，并且仅仅是对期限的延长与否的决定，况且延押案件的审查期限紧张，很多案件检察官往往翻翻案卷仅用一个半天就结案。有学者分析指出，批准延长侦查羁押期限缺乏办案质量标准，如何评价批准延长或不延长的决定正当与否，法律和实务中都没有规定。[2]

三、调试：我国侦查羁押制度存在问题的解决方案

（一）理念先行：严控期限与少捕慎捕同等重要

理念是行动的先导，司法理念对办案具有至关重要的作用。某种程度上，司法理念对案件的重要性超过了法律规定。在我们没有倡导“少捕慎捕”、“降低审前羁押率”时，逮捕率居高不下，“够罪即捕”、“先关起来再说”的做法较为普遍，造成看守所人满为患、增加了社会对立情绪。近年来，新的司法观念已经深入到每一个办案人的内心，逮捕是保证诉讼的措施而非惩罚措施有了正确的定位，逮捕率逐年下降。刑事诉讼在实现公正等其他价值的前提下对时间耗费最小化的诉求，在各个国家和地区却是一致的。[3]在当下，我们不仅要倡导“少捕慎捕”，还应当将“严控期限”放在同等重要的位置。

（二）制度调试：增加刑事诉讼法第154条的例外规定并建议取消逐级层报的规定

对刑事诉讼法第154条可以做出如下规定：“案情复杂、期限届满不能侦查终结的案件，经过上一级人民检察院批准延长一个月。省级公安机关和省级检察院侦查的案件，报省级检察院批准或者决定”。这样的例外规定增强了严谨性，维护了刑事诉讼法的和谐统一，消解司法实践中通过指定管辖来规避最高人民检察院审批的做法。“谁办案，谁决定，谁负责”是现代司法规律之一，不具有决定权的意见自然不会尽心尽责，“让审理者裁判，让裁判者负责”，这是构建司法责任的价值目标。况且本身耗费的时间成本也与追求公正和效率的诉讼价值不符。权衡利弊，笔者建议延长侦查羁押案件直接报送有决定权的检察机关审查决定，将达到更为理想的效果。一是节省了逐级报送所耗费的大量时间，大大提高了司法效率。二是给有决定权的检察机关更多的审查时间，能够更为全面细致地审查案件。三是上级检察院可以不受下级检察院意见的影响，做出更为客观的决定，符合司法责任制的精神。

（三）问题回应：改变轻罪犯罪嫌疑人与重罪犯罪嫌疑人一并批准延期的做法

加大对可能判处刑期、是否有继续羁押必要的研判。根据共同犯罪、关联犯罪中不同犯罪嫌疑人的地位和作用，着重考察轻罪者有无自首、立功、犯罪未遂、中止、未成年人、如实供述犯罪事实等法定从轻情节或者其他酌定从轻情节，以及逮捕时所依据的社会危险性条件是否发生了变化，综合评定轻罪者是否延期。对分别审批所产生的诉讼风险也应充分评估，有无串供、逃匿、妨害作证等诉讼风险。对可能判处的刑期较低、也无诉讼风险的犯罪嫌疑人依法不批延，建议侦查机关取保候审，等待同案重罪者期限届满后一并移送起诉，维护诉讼均衡。严格解释“可能判处十年徒刑以上刑罚”的条件。纠正司法机关将刑事诉讼法规定的“重罪嫌疑人”理解为“重罪案件”，将“宣告刑”理解为“法定刑”的错误观念。强化对检察机关自己侦查案件的监督，一些有重大影响的窝案、串案，侦查机关往往借口等待其他重大案件的进展，对某些案情已经查清、证据已经收集完毕的个别案件报请延期，违反了法治精神。因此，对刑期条件的严格掌握有利于有效监督侦查，对检察机关“自己”的职务犯罪案件更是如此。

（四）强化监督：着重强化对侦查人员是否有效推进工作的监督

严格审查捕后是否有效推进侦查进程。刑事诉讼法规定了逮捕后的侦查期限一般为两个月，已经考虑到为侦查工作留有必要的期限。很多案件由于拖延，导致应当在两个月期限内完成的工作不能及时完成，从而提请延期。高检规定第13条明确规定：“侦查机关（部门）在犯罪嫌疑人逮捕后二个月以内未有效开展侦查工作或者侦查取证工作没有实质进展的，人民检察院可以作出不批准延长侦查羁押期限的决定”。因此，即使存在仍未完成的工作，如果原因是侦查人员的拖延，那么检察机关可以不批准延期，为司法实践中严格延押条件提供了规范依据。对侦查机关以同一理由报请一延并报请二延、三延的案件，要求其说明未能取证的具体原因并慎重作出延期决定。

四、结语：批准延长侦查羁押期限无异于批准逮捕

贝卡利亚在他的经典名著《犯罪与刑罚》中指出：“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。因为它减轻了捉摸不定给犯罪带来的无益而残酷的折磨”。[4]先哲的智慧启迪我们，迅速及时而不拖延的侦查期限正是程序正义的题中之意，也是未来延长侦查羁押期限制度走向的指导思想。卞建林教授曾建议将逮捕与羁押分离，檢察机关批准羁押的， 应当签发羁押证并载明羁押期限。羁押期限即将届满， 公安机关认为需要延长羁押期限的， 应当提请检察机关决定延长羁押的， 同样应当载明延长期限。[5]笔者认为，在现有强制措施体系未改造之前，我们可以认为逮捕所附带的有效羁押期限为2个月。所以2个月期限届满侦查机关提请延期的，无异于重新提请检察机关再次审查逮捕，检察机关应当严格按照刑事诉讼法第79条的规定，考察犯罪嫌疑人是否符合逮捕的条件，特别是社会危险性是否继续存在。基于此，可以解决检察机关“重视逮捕案件、轻视羁押案件”的问题。

注释：

[1]以上是针对公安机关侦查的普通刑事案件而言，如果是检察机关侦查的职务犯罪案件，则期限为77天（拘留期限最长7天+审查逮捕期限最长10天+侦查羁押期限最长60天）。

[2]参见林贻影：《批准延长侦查羁押期限制度的法律思考》，载《人民检察》2012年第2期。

[3]参见李新、余响铃：《延长审查起诉期限问题研究》，载《中国刑事法杂》2013年第10期。

[4]参见贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版56页。

[5]参见卞建林：《论我国审前羁押制度的完善》，载《法学家》2012年第3期。endprint