PPP模式在养老产业中的应用前景分析

黄易　谢中欧　李玙璠

摘 要 当前，我国人口老龄化日渐严重，“银发”产业发展潜力巨大，但总体处于低端发展阶段。而PPP作为一种利益共享、风险共担的公私合作模式，应用在养老产业中将释放社会资本，承接社会养老功能，从而大大缓解人口老龄化问题。本文从养老产业发展历程、养老供需两方面介绍了养老产业发展现状，指出该产业发展的巨大潜力。作者将PPP模式和BOT、PFI模式进行对比，突出PPP在养老产业中应用的优越性，同时指出了该模式在绩效指标、收费机制、运作方式三方面存在的问题，最后作者从绩效模型、定价模型、产权三方面针对PPP模式的应用问题提出建议。

关键词 养老产业 PPP模式 绩效指标

中图分类号：D669.6 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.09.069

Analysis of the Application Prospect of PPP Model in the Pension Industry

HUANG Yi， XIE Zhong'ou， LI Yufan

（Yangtze Normal University， Chongqing 408100）

Abstract At present， China's population aging is becoming increasingly serious， the "silver hair" industry has great potential for development， but overall in the low end stage of development. PPP， as a public-private partnership model of benefit sharing and risk sharing， will be used in the pension industry to release social capital and undertake the social pension function， thus greatly alleviating the aging problem of the population. This paper introduces the development of the pension industry from two aspects： the development process of the pension industry and the supply and demand of the aged， and points out the great potential of the development of the pension industry. The PPP and BOT mode， PFI mode are compared， advantages of outstanding PPP in the pension industry， and points out the mode of existence in the three mode of operation mechanism， performance index， charging problem， finally the author from the performance model， pricing model， property three aspects for PPP model application problems are proposed.

Keywords pension industry； PPP model； performance indicators

0 概述

PPP模式是社會资本参与到基础设施和公用事业项目中的一种融资方式。PPP是Public-Private-Partnership的缩写，即公私合作伙伴关系，就是公共部门和私人部门共同参与到社会基础设施建设产品中的投资、建设、经营以及管理中，共同享有经营过程中的利益与分担风险，公共部门以合作伙伴关系向非公共部门购买产品或服务。PPP模式作为公用事业领域的一种创新制度，其创新之处可借鉴到我国养老产业领域，这对解决当前我国养老产业中存在的诸多问题有重要意义。

1 我国养老产业现状

1.1 养老产业历程发生转变

我国人口结构从新中国成立至今，经历了年轻型—成长型—年老型三个阶段，而养老产业也从空白到初步显现。近年来，我国老龄人口数量剧增，至2015年末，中国大陆老龄总人口约1.3亿人，比上年末增加680万人。加上“421”模式家庭的出现，使得家庭养老功能被削弱，此时养老产业的发展在我国显得尤其必要。我国现阶段的养老产业正处于起步探索阶段，[1]尽管老年市场潜力巨大，但由于老年人需求的个性化、多元化、复杂化等因素，导致我国养老市场活力尚未被激活。

1.2养老产业供需未有效对接

从全国老龄办、民政部、财政部三部门公布的数据来看，截至2015年末，我国60周岁及以上人口共计2.22亿人，占总人口的16.1%；65周岁及以上人口达到14386万人，占总人口的10.5%。老年人口比率逐年上升，预测到2020年我国老龄人口占总人口比重将突破18%。老年人口的剧增拉动着老人消费需求和养老产业规模，但如今我国养老产业在硬件和软件方面的供给都存在严重的不足，床位供给、服务机构等配套设施不完善，养老技能培训、养老产品研发、养老保险代理等一些轻资产行业基础薄弱。从财政部公布的数据显示，截至2016年3月底，全国PPP项目总数共计9285个，而全国养老PPP项目仅239个，养老项目仅占总项目数量的2.57%左右，其投资领域集中化、单一化，仅限于养老业、医养结合、老年公寓这三块，投资领域的狭小也限制了养老市场的需求和扩大，这些综合因素导致了老人市场需求和养老产业的供给未有效匹配。endprint

2 PPP模式在我国养老产业中面临的问题

2.1 缺乏衡量绩效指标

通过指标衡量，能较客观地评判养老产业经营状况和管理效果的好坏，为制定目标提供依据，激励服务人员的工作积极性。做到查漏补缺，改进管理方法，充分利用好各种社会资源，更好地满足老人需求。但由于老年人群需求的差异性、多层次，养老项目形态的多样化、复杂化，导致政府和养老机构很难制定出一套科学和完善的指标来衡量养老经营、服务等各方面地质量。养老产业目前的现状是，养老标准规范往往倾向于硬件设施，而忽略了软件标准，还停留于传统的养老概念，仅满足于老人的衣、食、住、行，不注重老人的精神文明建设，老人的幸福指数水平低。对护理人员的考核指标单一化，只是单方面的从工作任务、工作能力等内部进行观察、讨论，而忽略了老人幸福指数、社会满意度、政府满意度等外部考核指标。评估结果在一定程度上也会有人为因素的影响，对细节上的考核无法做到公平、公正、公开。整个考核过程流于形式，养老机构对绩效考核指标界定不清楚，考核结果不仅与护理人员的薪酬联系不密切，而且考核结果反馈也未应用到工作的改进中，这样使得护理人员无法清晰认识工作目标，工作积极性也不高，大大削弱了绩效考核的激励作用。就整个行业而言，其运行处于低效率、低发展，很难突破现有窘境，无法改进服务和提高整个行业发展水平。在PPP模式下，养老机构往往充当经营者角色，政府扮演着监管角色，但由于养老产业的专业性，政府难以对养老项目的情况有一个完全的了解和把握，[2]导致监管不到位。

2.2 收费机制难以确定

养老项目收费机制及其复杂，要综合考虑到各方面因素。首先从服务提供者角度，在PPP模式下养老机构作为经营者承担着多方面成本，基础设施的采购产品无法根据老人兴趣采购，采购量无参考依据，造成采购成本升高；养老产业作为一种劳动密集型服务业，专业人工成本高，且养老服务属长线产品、微利服务，成本短期难以收回；由于养老服务对象为高龄人群，容易发生安全事故，因此一些商业保险也不愿涉足养老行业，政府虽然作為项目的投资经纪人，但也无法为产业投资做担保，这样就导致养老行业的金融风险高。诸多成本使得养老机构常常面临入不敷出的窘境。其次从投资方角度，由于PPP模式下的养老项目具有投资规模大、运营周期长、成本短期难以收回的特点，因此投资者考虑投资回报率、投资回收周期等因素。最后从服务享用者角度看，老人需求层次是多样性、差异性的，这样就决定了服务的等级有所不同，不同级别理应有不同的收费标准。同时价格的制定还得考虑老龄人群的支付能力和消费能力，不能过分抬高价格将那些有养老需求而无能力消费的人排除在外。因此，PPP模式下的收费机制不是简单地依靠政府来统一定价，也不是完全依照市场需求来制定收费机制。

2.3 运作模式与回报机制单一

PPP模式在养老产业中的运作方式大多以BOT、BOO为主，而BOT、BOO两种运作方式对前期的投入资本都非常大，利息高、风险大。我国各个城市的老人养老需求、健康状况、支付能力以及城市发展水平等有所差异，部分地区盲目套用BOT、BOO模式，不同地区相同的服务项目，因标准不同而混乱，政府和市场责任边界模糊、利益分配不合理，导致投资不足、项目中断，因此PPP的运作方式需要因地制宜、量体裁衣。目前，我国养老产业回报机制大多只有可行性缺口补助、使用者付费、政府付费三种方式，使用者付费份额达到百分之七十多，这一现状与老人支付能力整体较弱相矛盾，这样不仅抑制了老人的消费需求，也使得养老产业的获利渠道减少。

3 PPP模式在我国养老产业中应用的建议

3.1明确绩效指标

在PPP模式中，绩效评估有两重作用，一是指导作用。即以老人（顾客）的满意度为目标，注重对老人需求层次、需求种类的市场调查，改进服务水平，只有这样才能使最终养老产品和服务的质量得到改进和提高，从而给养老产业服务人员规定行为模式，使得养老产业的行为规范化、有序化。二是追溯作用，即经营者对经营效果做出分析和评价。因此，建立一个恰当的综合评价方法极其有必要，综合指标评价矩阵法可以帮助经营者对经营的成效和不足进行全面综合的评价。

表1为PPP模式下某养老项目经营效果的指标评价矩阵分析情况。权重的赋值X由小到大，其重要程度也由0.0（不重要）到1.0（很重要），各要素权重值之和为1.0，权重的具体赋值需根据养老项目性质和目标而定，因此作者不给同样的标准，权重赋值越大，表示此项因素越重要。

矩阵法的评价值Y由1（差）到5（极好）。每一指标的加权评价值为权重与对应的评价值相乘。综合评价值为每一指标加权评价值总和。需要注意的是，老人幸福指数、健康状况、基础设施、社会效益、公众满意度应由独立的第三方审计机构进行调查，审计机构出来具备专业的技术知识外，还得熟知养老产业整个产业链，根据PPP模式下养老项目的运营方式和养老项目的性质来制定各项养老产业绩效考核指标，指标必须有针对性和实用性。除此之外，审计机构还得针对绩效考核结果进行分析、评价，将结果公布于众。

3.2 确定养老产品定价模型

ROR管制即投资回报率管制，指政府在PPP模式下，作为合作伙伴和监管机构不直接制定养老产品最终价格，而只是通过政府部门来制定养老机构的投资回报率（但作者不赞同由政府来制定养老机构的投资回报率，应由专业的审计部门对投资回报率进行研究、调查再进行确定标准），以此保障养老产品价格的合理利润空间。投资回报率的价格管制数学模型如下：

R（p，q）=C+S（RB），[3]

其中R为养老机构的收入函数，C为养老机构成本费用，S为投资回报率，RB为投资回报基数。由此可知，R的大小与C、S有关。在PPP模式的实际运营中，养老机构的成本很容易估算，但合适的投资回报率较难确定，投资回报率的最终确定是公共部门和非公共部门“讨价还价”的结果，通常非公共部门会用财务资料向专业部门证明投资回报率过低，不利于养老产业的发展，政府部门又可能认为非政府部门提出的投资回报率过高，而专业部门对投资回报率的估算正好解决了两部门之间定价的矛盾，有效防止了养老机构因谋取暴利而导致的养老产品分配过剩局面，同时也避免了政府部门对养老产业业务未能全面掌握而出现的“越权”现象。endprint

关于投资回报率S，具体如何确定，可以利用加权平均资本成本[4]（WACC）来确定。加权平均资本成本，指企业将投资主体的投资资本在企业全部资本中所占的比例视为权数，对各种资本成本加权平均计算出来的资本总成本。加权平均资本成本主要用来确定收益率，该收益率基于分担风险的投资项目。因此，加权平均资本成本可适用于PPP模式下的养老产品的定价。投资回报率基数问题，在现实运用中较多的是“原始成本法”，即以历年来用来购置养老院、设备、基础设施等投资累计起来作为投资回报基数，但值得注意的是，为避免“原始成本法”忽略通货膨胀因素，需要考虑资金的时间价值。

3.3 清晰产权

科斯的产权理论认为，明确产权能有效提高资源的配置效率。从所有权角度来看，产权是所有权、占有权、使用权、收益权、处置权这一系列财产权利的综合。在PPP 模式下的养老产业，明晰产权，需做到两方面：一是归属清晰，二是权责明确。归属清晰就是所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等的归属问题。对公共部门而言，其享有资产最终的所有权，可利用所有权获得前期的资产收益；而对养老机构的建设、运营者来说，可以通过享有的占有权、使用权、收益权来获得收益，两部门互惠互利。但在实际的PPP模式运营中，产权归属问题及其复杂，须充分考虑到项目融资方式、项目性质等多重因素。养老产业PPP运行的方式不同，就决定了项目所有权的归属有所差异。

第一，公承民营等PPP合作项目。“公建民营”指政府作为养老服务机构的出资人，招标社会组织去运营和管理养老服务机构。[5]在该类合作项目中，公共部门作为养老项目的投资人，负有对社会组织的监督责任，同时享有养老设施的最终所有权；而私人部门作为项目的经营者，既享有设施的占有权、使用权和收益权，又承担着养老服务设施的运营、管理和维护义务。在其运作过程时，养老项目最重要的就是收益权，而收益权的核心问题在于收益如何分配，即分配方式以及分配对象。对于外包类的合作项目，政府如果将养老项目的建设承包给社会参与主体，政府本身承担项目的经营、管理责任，那么在养老项目运营过程中的收益应归公共部门；对于特许权类的合作项目，社会资本作为部分或者全部投资人，采取公私两部门的合作机制可有效降低各种风险，在这种情况下项目运营的收益属于两方共有，只是收益份额有所不同。合同期限届满后，运营方需将项目的管理权移交给公共部门。[6]值得注意的是，在政府参与养老项目过程中，公共部门需创新其运行体制，按照政企分明、各司其职的发展思路，摒弃过去“划桨”式的高耗低效的管理体制。

第二，公私合作建设类的PPP。公私合作建设类的项目主要是指“建设-维护-移交+委托运营”[7]这种模式。在这种模式下，政府先与投资方签订特许权协议，公私共同出资建设养老服务项目，公共部门不直接插手养老项目的经营和管理，而由投资方负责养老项目建设、设备置办等，待设施建设完成后，政府可通过租赁方式将养老设施交给运营单位，运营单位获得养老设施的使用权，同时政府需向投资方支付相关费用来购买养老服务。

这种模式能够发挥出专业性和技术性优势，有效解决养老服务仪器仪表的专业维护问题。结合我国实际情况，政府可以从一些养老需求量大和融资规模较小的单体项目先试先行，形成经验后再逐步推广。

参考文献

[1] 吕志新.新时期养老机构建设——我国养老服务产业现实需求与未来发展[J].中国医院建筑与装备，2013.

[2] 邓小鹏.保障性住房PPP项目模式探析[J].现代管理科学，2012.

[3] 崔运武.现代公用事业管理[M].中国人民大学出版社，2011.

[4] 张晶晶.输配电价管制模式与管制模型研究[J].华北电力大学（河北）硕士论文，2015.

[5] 闫青春.养老机构的“公办民营”与“公建民营”[J].社会福利，2011.

[6] 张俊.发展我国养老服务业的财税政策探讨[J].财政监督，2011.

[7] 巖东.科学探索冬瓜猪产业发展之路[J].社会主义论坛，2013.endprint