PPP产业基金运作机制研究

边叶+刘哲奇

摘 要：2015年以来，供给侧改革作为宏观经济新常态下的重要改革内容之一，特别是在各级政府如何提高公共服务的有效性和效率性等问题，通过采用PPP模式大力提升公共服务的供给能力和供给效率。然而，PPP模式融资成为PPP发展的障碍之一，针对如何解决这一障碍，对PPP产业基金的优势、运作方式、存在的问题和建议提供了全面概括和阐述。

关键词：PPP；产业基金；运作机制

中图分类号：F83文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.31.052

1 引言

自十八大以来多次提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，国务院相关部门发布了国发〔2014〕60号、发改投资〔2014〕2724号、财金〔2014〕113号、国办发〔2015〕42号等文件鼓励大力发展PPP产业投资基金，其目的旨在发挥社会资本的专业化优势和拓宽PPP项目融资渠道，促进项目落地提高公共产品的供给效率与质量。但是，PPP产业投资基金如何运作、投放、融资、退出等问题，众说纷纭，本文梳理相关资料和现有产业基金形式总结了以下几点内容。

2 PPP产业基金的内涵

产业基金是指通过公司制基金、有限合伙制基金或契约制基金对特定领域项目、企业进行股权、债权、股债混合投资的一种投行业务工具。而PPP产业基金是指一种专门投资采用PPP模式的产业投资基金，通过非公开或公开方式向各类投资者募集资金，此项可有效突破直接股权投资的限制。

3 PPP产业基金的运作机制

3.1 PPP产业基金的类型

PPP产业基金按照《公司法》为三种：有限合伙型、契约型、公司型。

公司制基金采注册资本制，股东以出资为限承担责任。中国政企合作投资基金管理有限责任公司是典型公司型PPP产业投资基金。其股东不仅包括财政部、社保理事会等政府机构还包括九家金融机构。该基金已在河南、四川、湖南等地以股权、债权、股债结合模式构建PPP项目多层次的风险分担、利益共享机制。

有限合伙制基金采承诺缴付制，合伙人承诺出资总额后按投资需要分期缴纳出资，普通合伙人（GP）承担无限连带责任，有限合伙人（LP）以出资为限承担责任。

契约型基金一般采用资管计划、信托和私募基金的形式，投资人以基金份额财产为限承担责任，信托财产具有独立性。鉴于契约型基金不具有法人资格，因此，须委托专业的基金管理公司管理运作基金，所有权归属基金投资人所有，经营权由基金公司负责，实现全流程的专业化管理，有利于PPP投資基金进行长期稳定运作。

3.2 PPP产业基金的收益来源

PPP产业基金的收益包括两个部分，一部分是基金自身收益，一部分是PPP项目相关的收益。

基金自身收益主要依托所投资的PPP项目公司或设立的各个子基金股权分红、股权转让、资产并购、清盘结算、资本市场上市等方式获得基金收益。

而PPP项目相关的收益主要包括以下：

（1）特许经营权，其不仅包括公共领域的基础设施和公用事业（公共服务）领域，还包括政府负责运营和管理的其他经营性、半经营性领域的设施建设和服务提供。例如环卫一体化、垃圾焚烧特许经营权、公共交通运营、地铁独家经营权和半竞争性领域的产业（如出租汽车运营），可以通过特许经营的方式授权给社会资本方经营管理。

（2）国家法定税收减免政策、相关产业扶持政策、财政贴息等各类潜在收益。

3.3 PPP产业基金的退出机制

鉴于PPP项目全生命周期长达数十年，PPP产业基金一般需要多种方式退出。目前，已有以下几类退出机制。

3.3.1 项目清算

项目清算是指PPP产业基金入股PPP项目公司后，在完成既定项目（或阶段性任务）后，通过在工商局注销清算方式获取收益，实现退出。

3.3.2 股权回购或转让

股权转让是指PPP产业基金入股PPP项目公司后，在一定阶段后，由政府方、社会资本方按照约定价格、公允价值、成本法等进行股权回购或转让。此类模式在当前较为流行，各利益相关方均能达成一致。

3.3.3 债权投资或转让

对于债券投资或，由PPP项目公司按照约定实现到期债务淸偿和债权退出。

3.3.4 资产证券化

资产证券化退出是指投资基金入股PPP项目公司后，在项目建设完成进入运营期后，通过将PPP项目公司单独或者将其资产注入上市公司、发行资产证券化（ABS、ABN等）产品或等资产证券化方式，实现投资退出赚取正向投资收益或利差。这种退出机制将缺乏流动性支持、但有可预期收入的资产，通过在强大的资本市场上发行有价证券或产品方式予以出售，最大化提高公共服务领域的资产流动性。资产证券化在发达国家运用非常成熟，也是我国发改委和财政部多次发文鼓励资产证券化推广PPP项目的退出渠道。

4 存在的问题及建议

4.1 提升基金管理人专业化能力，增强主动风险管理能力

目前，市场上具备PPP项目管理能力的基金管理机构极度缺乏。目前，PPP项目以政府付费为核心，少量或者弱运营的项目为主，主要以项目建设为主的PPP项目为主。基金和PPP项目的投融资基本上均围绕“强建设、弱运营”的模式开展基金管理，而国内具备全面实施“设计—投资—项目管理—融资管理—运营管理”能力的基金管理机构屈指可数。

PPP项目交易结构复杂、专业性强、综合要求高、涉及行业范围广，基金管理人在PPP项目全过程运作与协调。主要取决于以下几个因素：是否具有专业的工程、财务、投资、运营人员；基金投资占比；项目运营结果与预测值的偏离度；项目风险控制机制；项目运营服务标准规范、项目收益的分配方式与顺序以及项目运作的规范性等。endprint

4.2 发挥政府PPP产业引导基金作用，扶持创新领域

为更好地鼓励和引导社会资本进入公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。建议政府降低在传统成熟领域的投资领域，如：燃气、污水及垃圾处理、供电、供热、供水等公共服务设施，在创新领域或签约率低的PPP项目类型，如养老、特色小镇、智慧城市、智慧旅游、体育等公共服务项目，以及生态保护、消费安全、水利等领域加大投资和支持力度，发挥少量财政资金的“种子”作用，积极鼓励社会资本创新PPP运作模式，形成可推广的实施示范案例，力促更多PPP项目落地。

同时，当前PPP项目中最需要政府引导投资的主要是PPP存量项目，此类项目主要以TOT、TOO、O&M、MC等模式为主，政府PPP产业引导基金要对PPP项目资产权属、交易边界条件、交易范围、交易实施的难度，认真分析，综合权衡，保障存量项目的顺利开展。而且，存量PPP项目历史数据透明，前期调研、论证、审批等时间较其他类型PPP项目大大縮短，项目的预期收入和存在的风险已充分暴露，对于政府PPP产业引导基金来说可以加大资金投入力量，实现存量PPP项目运作周期短、见效快的特点。

4.3 完善PPP产业基金退出配置机制，力促全流程管理

PPP基金对于各级政府的奖励和支持主要集中在PPP项目识别阶段，比如PPP项目的前期各类费用的补偿、PPP项目签约金额的奖励补助、PPP项目资本金的出资支持或者财政贴息方式等，但目前此类模式的PPP产业基金并没有覆盖PPP项目“设计—投资—建设—运营—移交”的全生命周期。

建议基金实施奖励或支持政策贯穿与PPP项目全生命周期和履约责任的考察，也进一步增强社会资本方投资PPP项目的积极性。同事也建议引导PPP产业基金与政府和社会资本合作公共信息平台相配合，公布PPP项目投资准入规则、风险控制机制、退出保障机制，以PPP产业基金的支持作为PPP项目合法性、合规性的判断依据之一，向社会资本方和金融机构传递PPP项目合法性的标准化信息，降低社会资本方的顾虑。

4.4 “名股实债”在短期内是各类PPP产业基金的主要模式

当前PPP项目主要以政府付费为主、使用者付费为辅，此类项目交易结构简单清晰，风险可用、收益可预期，导致激烈竞争且后续提升收益空间的极其匮乏，即使成功投资此类PPP项目，其期限和投资回报率难以满足PPP产业基金预期收益率的期望值，因此通过增信措施来降低投资风险、提升收益保障的各类额外措施较多，阻碍的PPP产业基金的快速复制和推广。而高速公路、污水处理、垃圾焚烧、环卫一体化等市场化程度高的运营类项目同样面临“名股实债”的困局，过长的合作周期和盈利能力不足是的社会资本方集中关注项目建设利润，盲目忽略了项目运营的可持续性，造成全生命周期的合作不稳定，增加了合作风险。

参考文献

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